2.8 CONCLUSIE

In dit hoofdstuk is een aantal begrippen gedefinieerd, waaronder het begrip 'Europese subsidie'. In artikel 108, eerste lid, van het Financieel Reglement — de Europese verordening die ziet op de implementatie van de begroting is weliswaar een definitie van het begrip 'Europese subsidie' neergelegd, maar dit begrip is te beperkt nu daaronder niet de Europese subsidies vallen die door tussenkomst van de lidstaten worden verstrekt. Voor dit onderzoek is dan ook voor een andere definitie gekozen, die zoveel mogelijk aansluit bij het Europees subsidiebegrip in het Financieel Reglement, te weten:

Een Europese subsidie is een financiële bijdrage die op directe of indirecte wijze ten laste komt van de Eu-begroting, bij wijze van schenking voor de financiering van een actie die moet bijdragen tot de verwezenlijking van een in het kader van het beleid van de EU passende doelstelling.

Wetgevingsverordeningen, -richtlijnen en -besluiten waarop de verstrekking van Europese subsidies is gebaseerd worden aangeduid als Europese subsidieregelingen. In uitzonderingsgevallen kan de verstrekking van een Europese subsidie ook zijn gebaseerd op Europese soft law. Ook deze documenten worden in zoverre aangeduid als Europese subsidieregelingen.

Waar in dit onderzoek het begrip Europese subsidieregelgeving wordt gehanteerd, wordt gedoeld op de Europese subsidieregelingen en de daarop gebaseerde regelingen van de Europese Commissie. Degene aan wie de Europese subsidie wordt verstrekt wordt in dit onderzoek de 'eindontvanger van de Europese subsidie' genoemd. De 'eindbegunstigde' is degene aan wie de Europese subsidie uiteindelijk ten goede komt. Dit behoeft niet altijd dezelfde te zijn als de voornoemde eindontvanger.

De Europese subsidieregelgeving wordt in de lidstaten uitgevoerd door nationale uitvoeringsorganen. Dit zijn alle organen die zich met de uitvoering bezighouden, van subsidieverstrekker tot controleautoriteit. Het kan daarbij ook om privaatrechtelijke entiteiten gaan. De nationale wetgever en de nationale rechter worden in dit onderzoek niet als nationale uitvoeringsorganen aangemerkt. Nationale uitvoeringsorganen kunnen op verschillende manieren bij de uitvoering van Europese subsidieregelingen zijn betrokken. In de eerste plaats is het mogelijk dat nationale uitvoeringsorganen zijn belast met de verstrekking van Europese subsidies. Het betreft de Europese subsidies die in gedeeld beheer met de lidstaten en door nationale agentschappen worden verstrekt. In die gevallen is sprake van twee subsidierelaties, namelijk tussen de Europese Commissie en de lidstaat/het nationaal agentschap enerzijds en tussen het nationaal uitvoeringsorgaan en de eindontvanger van de Europese subsidie anderzijds. Op de laatste subsidierelatie is doorgaans zowel Europees als nationaal recht van toepassing. Indien nationale uitvoeringsorganen Europese subsidies verstrekken, rusten op hen in de tweede plaats andere taken, zoals controle en de terugvordering in geval van onregelmatigheden. Ook wanneer de Europese subsidies worden verstrekt door de diensten van de Europese Commissie of uitvoerende Europese agentschappen, kunnen nationale uitvoeringsorganen zijn betrokken bij de uitvoering van de desbetreffende Europese subsidieregeling. Zo kan een nationaal uitvoeringsorgaan als adviseur zijn betrokken bij de selectie van projecten, belast zijn met het geven van voorlichting aan het publiek en verplicht zijn om controleactiviteiten te verrichten. In paragraaf 2.3.5 is het begrip uitvoering gedefinieerd, namelijk het treffen van elke algemene of bijzondere maatregel die geschikt is om de naleving van de uit de Europese subsidieregelgeving voortvloeiende juridisch bindende verplichtingen te verzekeren en/of erop is gericht de taakvervulling van de EU in het kader van de desbetreffende Europese subsidieregelgeving te vergemakkelijken.

In dit hoofdstuk is ook de relatie tussen het begrip 'Europese subsidie' en het begrip 'staatssteun'behandeld. Geconcludeerd is dat de begrippen staatssteun en Europese subsidies weliswaar niet samenvallen, maar de Europese staatssteunregels wel degelijk van betekenis zijn voor de verstrekking van Europese subsidies en de daarbij behorende cofinanciering door nationale uitvoeringsorganen.

De voor Nederland relevante Europese subsidieregelingen zijn besproken in paragraaf 2.5. Het gaat om de structuurfondsen ESF en EFRO, de Landbouwfondsen ELGF en ELFPO, het Europees Visserijfonds, de migratiefondsen, het Europees Globaliseringsfonds, het Europees Jaar van de Armoede (2010), Een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie. Voor al de in deze regelingen geregelde Europese subsidies geldt dat zij worden verstrekt door nationale uitvoeringsorganen. In dat kader wordt ook wel gesproken van gedeeld en gemengd bestuur. Met gedeeld bestuur wordt gedoeld op de gezamenlijke uitvoering van het Eu-recht door de Europese Commissie en de nationale uitvoeringsorganen in de lidstaten. Omdat de samenwerking in het kader van de Europese subsidies tussen de EU en de lidstaten zo nauw is, wordt ook wel van gemengd bestuur gesproken. Dit gedeeld/gemengd bestuur heeft tot gevolg dat de Europese en de nationale rechtsorde zodanig met elkaar raken vervlochten, dat zich snel problemen voordoen zodra deze rechtsordes niet met elkaar in de pas lopen. Het samenspel tussen de Europese Commissie en nationale uitvoeringsorganen in het kader van de uitvoering van de Europese subsidie-regelgeving staat niet op zichzelf. Voor zover op nationaal niveau regels moeten worden vastgesteld opdat de Europese verplichtingen die uit de Europese subsidieregelgeving voortvloeien door nationale uitvoeringsorganen kunnen worden nagekomen, is ook sprake van gemengd wet- en regelgeven. In dat geval wordt immers zowel op Europees als nationaal niveau wet- en regelgeving vastgesteld. De omstandigheid dat sprake is van gemengd bestuur tussen nationale uitvoeringsorganen en de Europese Commissie heeft voorts ook tot gevolg dat sprake is van gemengd rechtspreken. Zowel de nationale rechter als het Hof van Justitie wordt namelijk geconfronteerd met geschillen inzake de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving in de lidstaten.

Ten slotte is in dit hoofdstuk ingegaan op de meest relevante gemeenschappelijke algemene kenmerken van de Europese subsidieregelingen, waarvoor geldt dat de Europese subsidies door nationale uitvoeringsorganen worden verstrekt. Allereerst geldt in veel gevallen de verplichting om de Europese subsidie aan te vullen met nationale cofinanciering. De ratio hiervan is dat de EU geen Europese subsidies aan projecten wenst te besteden waarvoor nationale uitvoeringsorganen geen nationale subsidie over hebben. Ten tweede speelt het beginsel van partnerschap een grote rol. Hierbij wordt doorgaans gedoeld op de nauwe samenwerking tussen de Europese Commissie en de nationale uitvoeringsorganen. Hoewel de jurisprudentie omtrent dit beginsel nog niet is uitgekristalliseerd, is geconcludeerd dat het beginsel van partnerschap kan leiden tot verdergaande verplichtingen voor nationale uitvoeringsorganen dan voorzien in de Europese subsidieregelgeving. Ten derde worden de meeste Europese subsidies verstrekt op basis van door de lidstaten opgestelde operationele programma's (OP’s). In OP’s is vastgelegd op welke wijze de desbetreffende Europese subsidieregeling door de lidstaten of andere organen zal worden uitgevoerd. Een OP ziet doorgaans op een periode van zeven jaar — de programmaperiode — en loopt gelijk met het meerjarig financieel kader waarin is voorzien in artikel 312 VWEU. In dit kader wordt neergelegd hoeveel middelen de EU gedurende zeven jaar ter beschikking heeft om onder meer Europese subsidies te bekostigen. De totstandkoming van het meerjarig financieel kader gaat doorgaans gepaard met veel getouwtrek tussen de lidstaten en het Europees Parlement. Momenteel zijn de onderhandelingen over het meerjarig financieel kader voor de jaren 2014-2020 in volle gang.

Andere relevante beginselen voor de uitvoering van Europese subsidieregelingen zijn de beginselen van gedeeld beheer, coherentie, complementariteit, coordinatie, conformiteit, subsidiariteit, evenredigheid en concentratie. Een ander belangrijk principe is het beginsel van decommittering. Dit beginsel, de zogenoemde n+2-regel, houdt in dat indien nationale uitvoeringsorganen de aan de lidstaat toegekende Europese subsidies binnen een bepaalde periode niet hebben verstrekt aan eindontvangers, de niet uitgegeven subsidies terugvloeien naar de EU. Verder is het belangrijk te constateren dat de comité-vorming in het kader van de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving van groot belang is. Zij bestaan niet alleen op nationaal niveau per (deel)programma (de zogenoemde Comités van Toezicht), maar ook op Europees niveau (comitologie). Laatstgenoemde comités zijn nauw betrokken bij de goedkeuring van de door de lidstaten ingediende programma's, de verdeling van de Europese gelden over de lidstaten en de totstandkoming van soft law van de Europese Commissie.

Waar Europese subsidies worden verstrekt, vinden helaas ook vaak onregelmatigheden en/of fraude plaats. De laatste jaren komt dan ook steeds meer nadruk te liggen op de bescherming van de financiële belangen van de EU. Dit doet zich niet alleen gevoelen in de Europese subsidieregelgeving zelf, maar ook in horizontale instrumenten en in de jurisprudentie van het Hof van Justitie. Zo wordt geprobeerd de fraude met Eu-gelden minder aantrekkelijk te maken.