5.6.3 Rechtstreeks toepasselijke Europese subsidieverplichtingen in de nationale subsidieverhouding

Subsidieverplichtingen die zijn neergelegd in Europese subsidieverordeningen kunnen rechtstreeks doorwerken in de nationale subsidieverhouding, mits zij voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk zijn geformuleerd. Hetzelfde geldt voor de subsidieverplichtingen die zijn neergelegd in de standaardovereenkomsten die door de Europese Commissie ter beschikking worden gesteld aan de nationale agentschappen in het kader van de programma's Een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie, voor zover de bevoegdheid tot het opleggen van deze verplichtingen is neergelegd in het Financieel Reglement en de daarbij behorende Commissieverordening. Europese soft law kan geen verplichtingen voor de eindontvanger van de Europese subsidie met zich brengen, om de eenvoudige reden dat Europese soft law niet juridisch bindend is.

Sommige verplichtingen in de Europese subsidieverordeningen zijn zodanig geformuleerd dat zij rechtstreeks doorwerken in de nationale subsidieverhouding tussen het nationale uitvoeringsorgaan en de eindontvanger van de Europese subsidie. Dit geldt bijvoorbeeld voor de verplichting dat — wil een uitvoerrestitutie worden uitbetaald — het bewijs moet worden geleverd dat de producten waarvoor de aangifte ten uitvoer is aanvaard, uiterlijk zestig dagen na die aanvaarding in ongewijzigde staat het douanegebied van de Gemeenschap hebben verlaten.1 Een tweede voorbeeld biedt artikel 50bis van de Verordening nr. 1698/2005 waarin is bepaald dat ontvangers van ELFPO-subsidies zich moeten houden aan de voorgeschreven beheerseisen en de goede landbouw- en milieucondities die zijn neergelegd in de artikelen 5 en 6 en de bijlagen II en III van de Verordening nr. 73/2009. Ondanks het feit dat deze subsidieverplichtingen rechtstreeks doorwerken in de nationale subsidieverhouding, is in het tweede lid van voormeld artikel bepaald dat de bevoegde nationale autoriteit de eindontvanger van de Europese subsidie de lijst van de na te leven voorgeschreven beheerseisen en goede landbouw- en milieucondities bezorgt. Mijns inziens moet dit voor alle rechtstreeks werkende Europese subsidieverplichtingen gelden, nu de eindontvanger van de Europese subsidie door de bomen van Europese en nationale subsidieverplichtingen die zijn neergelegd in verschillende documenten het bos niet meer dreigt te zien.

Een voorbeeld buiten de landbouwsubsidies vormen de artikelen 8 en 9 van de Commissieverordening nr. 1828/2006 waarin de verantwoordelijkheden van de eindontvanger van ESF- en EFRO-subsidies wat betreft voorlichting en publiciteit zijn neergelegd. De in dit artikel neergelegde verplichtingen lenen zich duidelijk voor rechtstreekse doorwerking in de nationale subsidieverhouding; nationale uitvoeringsmaatregelen zijn niet noodzakelijk.

In veel gevallen worden in Europese subsidieverordeningen alleen aan de lidstaten verplichtingen opgelegd. Om aan deze verplichtingen gevolg te kunnen geven, is het in een groot aantal gevallen noodzakelijk dat ook de eindontvanger zich aan die verplichtingen houdt. De Europese verplichtingen die zijn gericht tot de lidstaten moeten dan ook gelding krijgen in de nationale subsidieverhouding tussen het nationale uitvoeringsorgaan en de eindontvanger van de Europese subsidie. Zo is in artikel 60, aanhef en onder b, van de Verordening nr. 1083/2006 bepaald dat de beheersautoriteit moet verifiëren of de voor de concrete acties door de eindontvanger van de Europese subsidie gedeclareerde uitgaven daadwerkelijk zijn gedaan. Deze verplichting heeft tot gevolg dat de beheersautoriteit aan de eindontvanger van de Europese subsidie als subsidieverplichting zal moeten opleggen, dat moet worden aangetoond dat de gedeclareerde uitgaven daadwerkelijk zijn gedaan bijvoorbeeld door het overleggen van bepaalde bewijsstukken. Een tweede voorbeeld biedt de in het kader van ESF en EFRO aan de lidstaat en de beheersautoriteit opgelegde verplichting om erop toe te zien dat bepaalde categorieën van projecten gedurende vijf jaar na de voltooiing ervan geen substantiële wijziging ondergaat.2 Deze bepaling impliceert dat een subsidieverplichting aan de eindontvanger van de Europese subsidie wordt opgelegd.

Een lastige situatie ontstaat indien in een Europese subsidieverordening een verplichting is neergelegd die is gericht tot de lidstaat, maar de lidstaat heeft nagelaten ervoor zorg te dragen dat deze verplichting ook gelding heeft in de nationale subsidieverhouding, terwijl dit wel noodzakelijk is voor de lidstaat om aan de Europese verplichting te kunnen voldoen. De vraag rijst of deze Europese verplichting desondanks direct doorwerkt in de nationale subsidieverhouding. Het Hof van Justitie heeft op deze vraag nog geen antwoord gegeven.

Er bestaat wel jurisprudentie van het Hof van Justitie over de vraag in hoeverre besluiten van de Europese Commissie gericht tot een lidstaat subsidieverplichtingen kunnen inhouden voor de eindontvanger van de Europese subsidie. In hoofdstuk 4 is vastgesteld dat deze jurisprudentie niet geheel is uitgekristalliseerd.3 Uit het arrest Huber kan worden afgeleid dat uit een beschikking van de Europese Commissie die is gericht tot de lidstaat geen rechtstreekse verplichtingen kunnen voortvloeien voor de eindontvanger van de Europese subsidie, om de reden dat de beschikking uitsluitend tot de betrokken lidstaat is gericht.4 Uit het arrest Stichting ROM zou kunnen worden afgeleid dat dit wel mogelijk is indien de beschikking die weliswaar tot de lidstaat is gericht, is gepubliceerd. Uit de uitspraak Stichting ROM blijkt wel ondubbelzinnig dat een Europees besluit dat is gericht tot de lidstaat en niet is gepubliceerd op grond van het rechtszekerheidsbeginsel niet aan de eindontvanger kan worden tegengeworpen.5 Uit voormelde jurisprudentie wordt dan ook niet duidelijk of verplichtingen uit Europese besluiten die zijn gericht tot de lidstaat dan wel verplichtingen uit verordeningen die zijn gericht tot de lidstaat, rechtstreeks doorwerken in de subsidieverhouding tussen het nationaal uitvoeringsorgaan en de eindontvanger van de Europese subsidie. In hoofdstuk 4 is besproken dat zekerheidshalve implementatie in het nationale recht dient plaats te vinden om in Europese besluiten neergelegde verplichtingen aan de eindontvanger te kunnen tegenwerpen.6 Dit betekent dat de verplichtingen in (de bijlagen van) de beschikkingen die inzake de migratiefondsen zijn vastgesteld, ook á zijn zij gericht tot de eindontvangers, moeten worden doorvertaald in het nationale recht.

Een interessante vraag is verder in hoeverre subsidieverplichtingen rechtstreeks kunnen voortvloeien uit een OP. In hoofdstuk 4 is besproken dat uit jurisprudentie van het Hof van Justitie kan worden afgeleid dat naar nationaal recht moet worden beoordeeld of in een OP neergelegde subsidieverplichtingen rechtstreeks aan de eindontvanger van de Europese subsidie kunnen worden tegengeworpen.7 Europeesrechtelijk is wel vereist dat de subsidieverplichting kenbaar is, zodat wil naar Europees recht een in een OP neergelegde verplichting aan een eindontvanger van een Europese subsidie kunnen worden tegengeworpen, het OP in ieder geval moet zijn gepubliceerd.