8.10 Causaal verband en schade

Het causaliteitsvereiste vormt – samen met de onrechtmatigheidsbeoordeling – de kern van het overheidsaansprakelijkheidsrecht voor onjuiste informatieverstrekking. Het oordeel dat de overheid onrechtmatig heeft gehandeld door onjuiste informatie te verstrekken, waaraan ten grondslag ligt dat de burger redelijkerwijs op de juistheid van de informatie mocht vertrouwen, is de eerste grote stap naar aansprakelijkheid. Het feit dat de burger gerechtvaardigd mocht vertrouwen, wil echter niet zeggen dat hij dit ook daadwerkelijk heeft gedaan. Dit laatste aspect komt pas aan de orde bij de beoordeling van de causaliteit tussen de onrechtmatige informatieverstrekking en de schade (paragraaf 4.7.6 en 7.2.3.1). In dit verband is bepalend of de burger iets heeft gedaan of nagelaten als gevolg en op basis van het gewekte vertrouwen, wat hij bij afwezigheid van dit vertrouwen niet zou hebben gedaan of nagelaten (paragraaf 7.2.3.2). Voor een bevestigende beantwoording van deze vraag is ten eerste vereist dat inzicht bestaat in het alternatieve handelen van het bestuursorgaan dat onjuiste informatie heeft verstrekt: als de burger bij dit alternatieve handelen hetzelfde had gehandeld, ontbreekt het causaal verband. In tegenstelling tot wat algemeen zou kunnen worden aangenomen, is het alternatief voor het verstrekken van onjuiste informatie niet altijd gelegen in het verstrekken van juiste informatie (paragraaf 7.2.2).

Bij het hypothetisch rechtmatige handelen van het bestuursorgaan wordt in uitspraken zelden uitdrukkelijk stilgestaan. Dit is begrijpelijk, omdat de rechter alleen aanleiding heeft om hieraan aandacht te besteden, indien de gedaagde overheid het causaal verband betwist op de grond dat ook in de hypothetische situatie geen juiste informatie was verstrekt. Mijn indruk is evenwel dat tussen partijen niet vaak in geschil is hoe het bestuursorgaan in de hypothetische situatie zou hebben gehandeld. Partijen zijn het er vaak wel over eens, althans de gedaagde overheid betwist niet (voldoende gemotiveerd), dat zij juiste informatie zou hebben verstrekt. In uitspraken wordt in het kader van het causaal verband daarom vaak doorgestoten naar het alternatieve handelen van de burger. Uitgangspunt is dan dat de overheid juiste informatie zou hebben verstrekt. Bij dit uitgangspunt resteren de vragen of de burger op basis van deze juiste informatie anders zou hebben gehandeld, en of de schade bij dit alternatieve handelen achterwege was gebleven. Deze vragen kunnen in verband worden gebracht met zowel het causaliteits- als het relativiteitsvereiste (paragraaf 6.7). De geschonden norm strekt immers tot bescherming van de rechtszekerheid van de burger, en daarmee ertoe de burger te behoeden voor schade als gevolg van keuzes die zijn gemaakt vanuit een gebrekkige informatiepositie. Dit betekent dat slechts de schade wordt vergoed die is geleden doordat de burger heeft gehandeld of handelen achterwege heeft gelaten omdat hij in de veronderstelling verkeerde dat hij juist werd geïnformeerd.

Voor gevallen van causaliteitsonzekerheid werd in paragraaf 7.3.2 geconcludeerd dat in het overheidsaansprakelijkheidsrecht voor onrechtmatige informatieverstrekking ruimte bestaat voor een proportionele benadering. Voor toepassing van een proportionele benadering in de vorm van de leer van de kansschade, waarvan het leerstuk van de proportionele aansprakelijkheid scherp moet worden onderscheiden, zie ik ruimte. De leer van de kansschade kan worden toegepast wanneer onzekerheid bestaat over de vraag of de onrechtmatige daad schade heeft veroorzaakt. De onzekerheid moet erin zijn gelegen dat niet kan worden vastgesteld of een kans op succes zich zou hebben gerealiseerd indien de onrechtmatige daad achterwege was gebleven (paragraaf 7.3.1). Voor het wegnemen van onzekerheid over de alternatieve handelswijze van het informatie verstrekkende bestuursorgaan of de informatie ontvangende burger is de leer van de kansschade niet bedoeld. Zij leent zich daarentegen wel voor toepassing indien onzekerheid bestaat over de alternatieve handelswijze van een derde (niet zijnde de betrokken overheid en de burger). Hierbij kan onder meer worden gedacht aan besluitvorming van (andere) bestuursorganen die een financieel voordeel voor de burger zou hebben meegebracht, bijvoorbeeld in het kader van vergunningverlening, bestemmingsplanwijziging of subsidieverlening. Indien begunstigende besluitvorming niet meer tot de mogelijkheden behoort op het moment waarop de onjuistheid van de verstrekte informatie wordt onderkend, maar nog wel tot de mogelijkheden behoorde op het moment waarop de informatie vertrouwen wekte, kan onzekerheid bestaan over het besluit dat het bestuursorgaan op het laatstgenoemde moment zou hebben genomen. De leer van de kansschade kan een proportionele oplossing voor deze onzekerheid vormen, doordat zij toelaat dat de causaliteitsonzekerheid wordt verdeeld over de burger en de overheid door middel van een schatting van de kans op (voor de burger) positieve besluitvorming.