2.2.1 Achtergrond

Hoewel niemand het erover oneens zal zijn dat de democratie de basis vormt van het Nederlandse constitutionele recht, bezigde de Grondwet de term ‘democratie’ lange tijd in het geheel niet. Dit in tegenstelling tot veel andere West-Europese landen, die toch vaak op zijn minst het uitgangspunt vastlegden dat het de volkssoevereiniteit is die aan de democratie ten grondslag ligt.1 Met de opname van een Algemene bepaling in de Grondwet is voorzien in een expliciete grondwettelijke codificatie van het democratiebegrip, en daarmee in een nader afgebakende juridische definitie. Het artikel luidt: ‘De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat.’ De memorie van toelichting bij de Algemene bepaling geeft – zij het minimaal – een nadere duiding van het grondwettelijke democratiebegrip.

Het voorstel tot opname van een Algemene bepaling is te herleiden tot een advies uit 2010 van de Staatscommissie Grondwet, beter bekend als de Staatsommissie-Thomassen. Deze commissie kreeg van het kabinet onder andere de opdracht om zich te buigen over de wenselijkheid om een preambule aan de Grondwet toe te voegen.2 Daarbij liet de commissie zich leiden door de vraag of een preambule het normatieve karakter van de Grondwet zou versterken, een vraag die zij ontkennend beantwoordde.3 In plaats daarvan pleitte de commissie voor de opname van een algemene bepaling, die, in tegenstelling tot een preambule, juridisch bindend is en waarvan om die reden wel de beoogde normatieve werking uitgaat. De commissie stelde voor om in het eerste lid van deze algemene bepaling vast te leggen dat Nederland een democratische rechtsstaat is, welk concept vervolgens in leden 2 en 3 geconcretiseerd zou kunnen worden door voor te schrijven dat de overheid ‘de menselijke waardigheid, de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen’ moet eerbiedigen en waarborgen en dat ‘[o]penbaar gezag (…) alleen [wordt] uitgeoefend krachtens de Grondwet of de wet’.4 Het kabinet schoof de aanbeveling van de commissie aanvankelijk terzijde, omdat zij zich moeilijk zou verhouden met het sobere karakter van de Grondwet.5 Daarnaast zou de tekst van de bepaling te onbepaald zijn. Niet werd ontkend dat de democratie, mensenrechten en rechtsstaat ten grondslag lagen aan de Grondwet, maar de regering zag geen ‘dwingende noodzaak’ om deze grondslag te expliciteren.6 Ook was de regering huiverig voor het feit dat andere, op de democratische rechtsstaat betrekking hebbende grondwetsbepalingen aan zeggingskracht zouden inboeten. Opname van een algemene bepaling zou erop kunnen wijzen dat de daarin genoemde beginselen blijkbaar niet voor zichzelf spreken.7

Een herziening van dat standpunt volgde echter in 2014, nadat Eerste Kamerleden er herhaaldelijk op hadden aangedrongen om de genoemde bezwaren te heroverwegen.8 Opvallend aan dat pleidooi is het feit dat niet langer de normatieve werking van de algemene bepaling centraal stond, maar eerder de symbolische waarde ervan. Die symbolische waarde was juist waar de Staatscommissie-Thomassen bezwaar tegen maakte, anders had zij wel voor een (per definitie symbolische) preambule gepleit. Hoe dan ook, het kabinet ging overstag en merkte op dat de ‘democratische rechtsstaat’ in de constituties van een groot aantal andere Europese landen, evenals in de preambules bij het EVRM en het Handvest van de grondrechten van de EU werd opgevoerd als grondslag van het staatsbestel.9 Van een dwingende noodzaak tot opname leek nog steeds geen sprake, maar klaarblijkelijk was het kabinet van dat criterium afgestapt. De algemene bepaling werd plots welhaast als een vanzelfsprekendheid gepresenteerd. In juli 2016 diende de regering vervolgens een wetsvoorstel in dat ertoe strekte om een algemene bepaling in de Grondwet op te nemen.10 Het voorstel werd op 5 juli 2022 in tweede lezing door de Eerste Kamer aanvaard en trad een dag later in werking.11

Naast het vervullen van een symbolische functie moet de Algemene bepaling een interpretatiekader vormen voor de grondwetgever. Zij is een bepaling in het licht waarvan de overige grondwetsbepalingen moeten worden uitgelegd.12 Desondanks komt aan het artikel geen hogere rang toe dan aan andere bepalingen uit de Grondwet.13 De functie van de Algemene bepaling als interpretatiekader betekent dat het geheel meer omvat dan de som der delen: ‘de democratie’ behelst meer dan de concrete grondwetsbepalingen die aan het democratiebeginsel uitdrukking geven. De Algemene bepaling vormt daarbij een ondergrens voor de grondwetgever. Zij moet hem een toetssteen bieden voor het (de)constitutionaliseren van onderwerpen die de in de Algemene bepaling genoemde uitgangspunten raken. Veranderingen in de Grondwet mogen niet zo ver gaan dat ze afbreuk doen aan de democratie, de rechtsstaat of de grondrechten.14 De Algemene bepaling geeft daarmee ‘de marges aan waarbinnen de alternatieven voor het constitutionele bestel toelaatbaar zijn’.15 Naast de grondwetgever is de Algemene bepaling daardoor overigens ook van belang voor de ‘gewone’ wetgever, wiens wetten immers in overeenstemming met de Grondwet moeten zijn en dus aan de Algemene bepaling dienen te voldoen. Hetzelfde geldt voor de rechter, die lagere regels dan de Grondwet, niet zijnde wetten in formele zin, aan de Grondwet kan toetsen en daarmee een antwoord kan geven op de vraag of deze regels de door de Grondwet gewaarborgde grondrechten en het beginsel van ‘de democratische rechtsstaat’ aantasten. De regering voorzag overigens echter dat de rechter bij grondwettelijke toetsing eerder bij andere (concretere) grondwetsbepalingen zou uitkomen dan bij ‘de algemene overkoepeling van de algemene bepaling’.16 Of dat inderdaad het geval is, of dat de rechter de Algemene bepaling wel degelijk zal aangrijpen om meer algemene uitspraken te doen over de reikwijdte van het begrip ‘democratische rechtsstaat’, zal de toekomst moeten uitwijzen.