3.2.4 Introductie van de navordering met verhoging in de Wet op de Vermogensbelasting (1892, 1904)

In de Wet op de Vermogensbelasting 1892 werd de mogelijkheid neergelegd om een verhoging van 25 % op te leggen in gevallen waarin er geen aangifte was gedaan of waarin de aangifte te laag was gedaan.1 Dit was de eerste moderne, bestuursrechtelijk geregelde fiscale sanctie.2 De oplegging kon alleen geschieden door de Raad van beroep (voor de vermogensbelasting), bij de handhaving van de aanslag waartegen de belastingplichtige beroep had aangetekend.3 De inspecteur kon zelf dus geen verhoging opleggen.4 Uit de wetsgeschiedenis blijkt, dat in het eerste beboetbare geval (geen aangifte) het strafkarakter van de verhoging overheerste, terwijl in het tweede beboetbare geval (te lage aangifte) een schadevergoedingsgedachte doorslaggevend was. Die schadevergoedingsgedachte zag echter niet – zoals vóór de Franse tijd – op de in eerdere jaren vermoedelijk gemiste belasting, maar op de door de staat in de beroepsfase belopen proceskosten.5

Bij de Wet van 27 april 19046 werd de vermogensbelasting verrijkt met de mogelijkheid tot navordering. Vanaf dat moment was het dus mogelijk om het door de staat geleden nadeel in de fiscaalrechtelijke sfeer te corrigeren. Tegelijkertijd werd een verhoging ingevoerd, die inhield dat naast de belasting zelf een viervoud daarvan als extra compensatie moest worden betaald.7 Hoewel het wellicht voor de hand had gelegen om die verhoging te motiveren met de schadevergoedingsgedachte, wees de wetsgeschiedenis vooral op de (speciale) preventie die van de verhoging uit zou gaan.8 Een belastingplichtige zou zich wel twee keer bedenken als hij, tegenover het mogelijke belastingvoordeel vanwege een niet-aangegeven inkomenspost, het risico loopt dat hij een vijfmaal zo hoge verhoging moet betalen bij ontdekking.9 De speciale preventie als doelstelling is een typisch strafrechtelijk fenomeen.10 Ook het veronderstelde perspectief van de in potentie frauduleuze belastingplichtige, die al calculerend de pakkans en de mogelijke straf afweegt tegen de opbrengst van zijn illegale activiteiten, is kenmerkend voor een strafrechtelijke benadering. De wetgever van 1904 leek met de verhoging bij navordering dus nadrukkelijk een strafmaatregel in het leven te hebben geroepen. In de parlementaire stukken komt ook expliciet het woord ‘boete’ voor (om de voorgestelde verhoging mee aan te duiden).11 Scheltens heeft in dit verband opgemerkt dat zowel de Tweede Kamer als de regering de verhoging stellig als straf zagen.12 Ook volgens Van der Poel was de verhoging ongetwijfeld bedoeld als (administratieve) straf.13

Tegen de karakterisering van de verhoging als een straf pleitte echter een tweetal kenmerken, die overeenkwamen met de afwijkingen zoals die voor de strafrechtelijk geregelde fiscale boetes uit 1838 golden.14 Ten eerste stond de strafmaat in een vaste verhouding tot de belasting (er vond geen individuele straftoemeting plaats, maar standaard werd 400 % verhoging voorgeschreven). Ten tweede was de mate van verwijtbaarheid niet relevant (de verhoging volgde automatisch op de navordering, ongeacht de schuldvraag). Vanwege die laatste omstandigheid was de minister van mening dat de verhoging bestuursrechtelijk van aard was: de introductie van een vorm van schuldgradatie als vereiste voor de verhoging zou er een strafmaatregel van maken, te toetsen door de strafrechter.15 Door de zaak ‘uit een zuiver fiscaal oogpunt’ te beschouwen, kon de wetgever zich beperken tot administratiefrechtelijke maatregelen, en zich aldus onthouden van de ingewikkelde strafrechtelijke bewijsperikelen die het vereisen van verwijtbaarheid zouden meebrengen.

Samengevat was de wetgeving van 1904 materieelrechtelijk duidelijk bestraffend van aard (en had het ook zonder meer die strekking), terwijl er formeelrechtelijk met nadruk geen sprake was van een strafrechtelijke maatregel. De wetgever worstelde duidelijk met de discrepantie tussen de juridische vormgeving en het karakter van de nieuwe fiscale sanctie. Van een zuivere onderbouwing was in ieder geval geen sprake.