5.3 De invoering van de terugvorderingsplicht

Met de Wet Boeten was nog een belangrijk handhavingsonderdeel in de sociale zekerheid ingevoerd, namelijk de plicht van de uitvoeringsorganen om gedurende vijf jaar ten onrechte betaalde uitkeringen terug te vorderen, ook indien de ontvanger geen enkel verwijt kon worden gemaakt dat onverschuldigd was betaald, behalve als er een dringende reden was ervan af te zien.1 Het kabinet vond dat de terugvordering van ten onrechte betaalde uitkering een herstel van de rechtmatige situatie was en niet het opleggen van een sanctie. Om terug te gaan naar het beginsel dat fraude niet mag lonen, werd een plicht tot terugvordering voor de uitvoeringsorganen in het leven geroepen. Een volgens het kabinet belangrijke verbetering in het kader van de tenuitvoerlegging van het besluit tot terugvordering was dat het besluit met de Wet Boeten een executoriale titel zou opleveren, die ten uitvoer kon worden gelegd indien verrekening niet tot het gewenste resultaat zou leiden. Dit hield in dat er direct geëxecuteerd kon worden, ook al stond de bezwaar- en beroepsprocedure nog open. Daarnaast waren de verjaringstermijnen verlengd van twee jaar naar vijf jaar, waarbij aansluiting is gezocht bij de verjaringstermijn voor onverschuldigde betaling. De verlenging van de verjaringstermijn was door de uitvoeringsorganen verzocht, omdat financiële jaargegevens pas na afloop van het boekjaar verstrekt kunnen worden, zodat de voorheen geldende verjaringstermijn van twee jaar veelal te kort was om actie te ondernemen.2 De verwachting was dat de verlenging tot (meer) invordering zou leiden waar dit mogelijk was.3

Uit het SVr-rapport Tussen schroom en daad en uit het ITS-rapport Afhandeling van uitkeringsfraude bleek dat slechts een gering gedeelte van de teruggevorderde uitkering daadwerkelijk werd ingevorderd. Een adequaat handhavingsbeleid impliceerde volgens het kabinet dat in beginsel alle onverschuldigd betaalde uitkering teruggevorderd moest worden en dat de teruggevorderde bedragen ook daadwerkelijk geïnd moesten worden.4 Uit het SVr-rapport bleek tevens dat de bedrijfsvereniging weinig inzicht had in de hoogte van de geïnde benadelingsbedragen.5 De onderzoekers hadden zelf meer dan 400 dossiers bestudeerd en uit die studie volgde dat circa twee jaar na afhandeling niet meer dan zes procent van de opgeëiste bedragen daadwerkelijk door de bedrijfsvereniging was geïnd.6 Het invoeren van een terugvorderingsplicht zou daarom de terugvorderingspraktijk weer naar het niveau brengen van het beginsel dat fraude niet mag lonen en de uniformiteit in het beleid belonen. Die uniformiteit in het beleid lag in de mate waarin en de wijze waarop het instrument van terugvordering zou worden gehanteerd door de uitvoeringsorganen. Ook zou de terugvorderingsplicht een drempelverhogend effect (afschrikeffect) voor het plegen van fraude hebben, omdat de cliënt zich ervan bewust zou zijn dat bij fraude het benadelingsbedrag altijd zou worden teruggevorderd door het uitvoeringsorgaan. Het idee was dat de cliënt bij een gegeven pakkans minder snel zou gaan frauderen.7

Bij de invoering van de plicht tot terugvordering vallen vraagtekens te plaatsen. Uit het onderzoeksrapport Afhandeling van uitkeringsfraude (1992), behandeld in paragraaf 4.3.4, bleek dat de weg van terugvordering in de praktijk bijna altijd (94 procent8) door de uitvoeringsorganen werd gevolgd vanuit de (preventieve) overweging dat fraude in ieder geval niet lonend diende te zijn.9 Invorderen werd bemoeilijkt om redenen die niets te maken hadden met het gebrek aan inspanning door het uitvoeringsorgaan. Het ging om redenen die bij de uitkeringsontvanger zelf lagen (armlastige situatie/grote schuldenlast, geestelijke en fysieke gezondheidsproblemen etc.) of om capaciteitsproblemen bij het uitvoeringsorgaan, moeilijk te leveren bewijs etc.10 Het invoeren van een terugvorderingsplicht gedurende vijf jaar en het omzetten van het besluit tot terugvordering naar een executoriale titel zou daarmee niet tot meer inbare vorderingen leiden. Ook bij deze verscherping van het sanctiebeleid valt dus vraagtekens naar de effectiviteit te zetten.11