18.5 De vrijheid van oprichting

De vrijheid van onderwijs omvat naast de vrijheid van richting en de vrijheid van inrichting (hierover meer in hoofdstuk 19) ook de vrijheid van oprichting. De vrijheid van oprichting behelst de vrijheid om een school op richten of te stichten.1

In de periode direct na de inwerkingtreding van de Grondwet van 1917 speelde de term richting bij de oprichting van een bijzondere school geen rol. Het was geen vereiste dat een bijzondere school bij de oprichting een bepaalde richting had. Er golden alleen kwantitatieve eisen, zoals een bepaald minimum aantal handtekeningen van ouders. Het gevolg was dat er een wildgroei ontstond van dure kleine schooltjes.2 Dit veranderde door een uitspraak van de Kroon in 1933. Hoewel de zaak waarover de Kroon zich uitsprak geen betrekking had op de oprichting van een school, had zij hiervoor wel gevolgen. In deze zaak met betrekking tot het leerlingenvervoer bepaalde de Kroon dat slechts voor vervoerssubsidie in aanmerking zou worden gebracht ‘… bijzonder onderwijs, dat uitgaat van een van de richtingen, welke zich in het Nederlandse volk op geestelijk terrein openbaren’.3

Vanaf toen gold ook voor de oprichting van een bijzondere school de eis dat deze uitging van een bepaalde richting.4 Deze eis is tegenwoordig neergelegd in de WPO en de Wet Voortgezet Onderwijs (WVO). In de literatuur stelt men dat de wetgever met het begrip richting een erkende richting bedoelt.5 Dat wil zeggen dat de staat in de persoon van de minister6 (of staatssecretaris) of de bestuursrechter deze richting heeft erkend (zie hiervoor de volgende paragraaf). Sommige richtingen zijn echter nooit expliciet erkend zoals de katholieke, protestants-christelijke en joodse richting maar worden toch als zodanig begrepen. Deze richtingen bestonden al voordat de term richting in artikel 23 Grondwet werd opgenomen. Door kerkelijke afsplitsingen en door de komst van nieuwe godsdiensten en levensbeschouwingen zijn wel nieuwe richtingen erkend. Het richtingbegrip in artikel 76 WPO jo. artikel 65 WVO vervult in de context van de oprichting van een bijzondere school de functie van stichtings- en bekostigingsvoorwaarde. Met het oog op de maatschappelijke ontwikkelingen van de laatste decennia en de opkomst van nieuwe religieuze en levensbeschouwelijke overtuigingen kan dit in de praktijk een drempel opwerpen. Het recht erkent niet alle religieuze en levensbeschouwelijke stromingen als richting maar alleen degenen ‘welke zich in het Nederlandse volk op geestelijk terrein openbaren’.7

De Onderwijsraad pleit al enige tijd voor een richtingvrije planning. Bij de stichting van scholen zou het begrip richting geen rol meer moeten spelen. In plaats daarvan zou moeten worden uitgegaan van het aantal leerlingen dat een school weet te trekken. Als dat voldoende is dan kan men ervan uitgaan dat er voldoende maatschappelijk draagvlak is en moet een school in aanmerking komen voor overheidsbekostiging.8 De jongste ontwikkeling is dat de wetgever conform het pleidooi van de Onderwijsraad vergevorderde plannen heeft om de toetsende rol van de overheid ten aanzien van ‘nieuwe’ richtingen terug te dringen met het invoeren van een systeem van ‘richtingvrije planning’, waarbij het begrip richting geen beslissende rol meer speelt in de planningssystematiek.9