7.3.2.5 Gelijkwaardigheid

Het Hof van Justitie heeft in Palmisani en Levez de inhoud van het gelijkwaardigheidsbeginsel ten aanzien van staatsaansprakelijkheidsprocedures voorschendingen van EU-recht nader geconcretiseerd.1 In Levez stelde het Hof van Justitie dienaangaande:

Sommige auteurs zijn van mening dat uit deze overweging kan worden geconcludeerd dat het gelijkwaardigheidsbeginsel vereist dat de handhaving van EU-bepalingen met de handhaving van eenzelfde soort overtreding in het nationale recht wordt vergeleken.3 Die conclusie volgt echter ook al uit Griekse Maïs, waar het Hof van Justitie immers stelt dat:

In zoverre geeft een analoge toepassing van Palmisani en Levez dus geen nadere concretisering van het gelijkwaardigheidsbeginsel ten aanzien van handhavingsmaatregelen. Van belang is dat er een vergelijking wordt gemaakt met de handhavingsmaatregelen die gelden voor vergelijkbare overtredingen van vergelijkbare nationale bepalingen en dat ten aanzien van overtredingen van het EU-recht gelijke handhavingsmaatregelen gelden.5

Ingevolge artikel 18.1a lid 1 jo lid 3 Wm zijn de artikelen 5.3-5.16 en 5.18-5.26 Wabo, met uitzondering van artikel 15.15 aanhef en onder b Wabo, van overeenkomstige toepassing op de handhaving van de implementatiebepalingen van de Richtlijn ETS in de Wet milieubeheer.

Op grond van artikel 18.6a Wm kan het bestuur van de NEa een last onder dwangsom opleggen, indien een van de implementatiebepalingen in de Wet milieubeheer die een verplichting aan (drijvers en/of exploitanten van) een inrichting of vliegtuigexploitanten oplegt, wordt geschonden. Ook ten aanzien van andere omgevingsrechtelijke bepalingen bestaat er een dergelijke bevoegdheid.6

De Minister noch het bestuur van de NEa heeft de bevoegdheid tot een last onder bestuursdwang over te gaan. Dit volgt uit artikel 18.1a lid 3 Wm jo artikel 5.15 Wabo. Artikel 18.1a lid 3 Wm heeft het oude artikel 18.7a Wm vervangen, maar inhoudelijk niet gewijzigd.7 De wijziging moest plaatsvinden, omdat artikel 18.7a Wm op artikel 18.7 Wm sloeg, en artikel 18.7 Wm is overgeheveld naar artikel 5.15 Wabo.8 Dit artikel draagt er zorg voor dat er ten aanzien van implementatiebepalingen in de Wet milieubeheer geen last onder bestuursdwang kan worden opgelegd.9 Dit houdt echter a-contrario in dat ten aanzien van overtredingen van andere bepalingen uit de Wet milieubeheer wel de mogelijkheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang bestaat. De reden voor het niet toepassen van een last onder bestuursdwang ten aanzien van overtredingen van bepalingen uit hoofdstuk 16 Wm verdedigt de Nederlandse regering als volgt:

Of deze verklaring van de Nederlandse regering als voldoende kan worden beoordeeld valt echter te betwijfelen. Wat bestuursdwang precies inhoudt, wordt pakkend weergegeven door Verbeek:

Indien degene aan wie een last onder bestuursdwang wordt opgelegd niet (tijdig) aan die last voldoet, dan kan het bestuursorgaan zelf de overtreding beëindigen. In zoverre is de verklaring van de regering wel te begrijpen, waar zij op de verplichting uit artikel 16.37 lid 1 Wm doelt. Immers, er is al geëmitteerd. Het feit dat er te weinig emissierechten zijn ingeleverd is niet via een last onder bestuursdwang te herstellen. Echter, indien een exploitant een inrichting in werking heeft waarin zich een broeikasgasinstallatie bevindt, en hiervoor geen vergunning heeft, dan is het zeer goed voor te stellen dat hier met een last onder bestuursdwang tegen zou worden opgetreden. Immers, een inrichting die niet in werking mag zijn, is ook door een ander dan de exploitant of drijver van de inrichting te sluiten.12

Ten aanzien van schendingen van andere omgevingsrechtelijke bepalingen kan wel met een last onder bestuursdwang worden opgetreden.13 Een van die schendingen waartegen kan worden opgetreden met een last onder bestuursdwang, is het in werking hebben van een inrichting zonder omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 Wabo.14 Het overtreden van de omgevingsvergunningplicht voor inrichtingen kan worden beschouwd als een vergelijkbare en even ernstige overtreding als het in werking hebben van een inrichting met een broeikasgasinstallatie, zonder een vergunning als bedoeld in artikel 16.5 lid 1 Wm. Aan een omgevingsvergunning worden immers vele voorwaarden verbonden ter bescherming van het milieu, waaronder emissiegrenswaarden ter bescherming van de luchtkwaliteit.15 De handhavingsmaatregelen ten aanzien van de overtreding van Nederlandse implementatiebepalingen van de Richtlijn ETS, zijn in zoverre dus niet gelijkwaardig aan de handhavingsmaatregelen die gelden voor vergelijkbare en even ernstige overtredingen van andere bepalingen in het Nederlandse recht.16 In zoverre ontstaat er strijd met het EU-recht.

Op grond van artikel 5.19 Wabo kan een omgevingsvergunning worden ingetrokken, onder meer in gevallen waarbij de voorschriften van een vergunning niet worden nageleefd. Hier wordt dus de intrekking van een vergunning als sanctie toegepast. Deze mogelijkheid bestaat niet expliciet ten aanzien van de vergunning als bedoeld in artikel 16.5 lid 1 Wm. Deze vergunning lijkt slechts te kunnen worden ingetrokken in de gevallen genoemd in artikel 16.20c lid 1 Wm, en indien er tweemaal in vier jaar een boete als bedoeld in artikel 18.16a Wm is gegeven ten aanzien van dezelfde overtreding en die boetes binnen die periode onherroepelijk zijn geworden. 17Er kan wellicht worden teruggevallen op artikel 18.1a lid 1 Wm, waarin is bepaald:

Uit deze bepaling kan worden afgeleid dat ook de bepaling rondom de intrekking van een omgevingsvergunning (zijnde artikel 5.19 Wabo) van toepassing is op de broeikasgasemissievergunning.18 Echter, met Teuben ben ik van mening dat de wetgever met artikel 18.17 Wm lijkt te hebben beoogd een limitatieve grond voor intrekking als handhavingsmaatregel in het leven te roepen.19 Of dit af doet aan de algemene bevoegdheidsgrondslag in artikel 5.19 Wabo is de vraag. Mijns inziens kan worden verdedigd dat artikel 18.17 Wm als een lex specialis heeft te gelden en artikel 5.19 Wabo derhalve niet van toepassing is.

Ook in zoverre zijn de handhavingsmaatregelen ten aanzien van de Nederlandse implementatiewetgeving dus niet gelijkwaardig aan de handhavingsmaatregelen die gelden voor vergelijkbare en even ernstige overtredingen van bepalingen in het Nederlandse recht.

Op grond van artikel 18.16a jo 18.16e Wm kan er ten aanzien van schendingen van bepalingen die verplichtingen voor (drijvers en exploitanten van) inrichtingen of vliegtuigexploitanten bevatten een bestuurlijke boete worden opgelegd. Deze boete bedraagt maximaal € 450.000,- per overtreding. Of, indien de omzet van de betrokken onderneming in het boekjaar voorafgaand aan het jaar waarin de beschikking tot oplegging van de bestuurlijke boete is gegeven, meer dan € 4.500.000,- bedraagt, ten hoogste 10% van die omzet, tenzij er sprake is van een overtreding van artikel 16.37 lid 1, of 16.39t lid 1 Wm, in welk geval de regeling uit artikel 16 lid 3 jo lid 4 Richtlijn ETS van toepassing is.20

Ten aanzien van de meeste omgevingsrechtelijke bepalingen is geen bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete opgenomen. 21Het gelijkwaardigheidsbeginsel staat er niet aan in de weg dat er bijzondere handhavingsbevoegdheden voor de implementatiewet worden gecreëerd. In zoverre past deze bepaling dus binnen het vereiste van gelijkwaardigheid.

Op grond van de WED is het overtreden van de bepalingen waarnaar tevens wordt verwezen in artikel 18.6a en 18.16a Wm, strafbaar, met uitzondering van de overtreding van de bepalingen 16.6, 16.12 en 16.29 Wm. Ten aanzien van de bepalingen 18.5 en 18.6 Wm is alleen de overtreding van het eerste lid van deze artikelen strafbaar. Wanneer naar de inhoud van de uitgesloten bepalingen wordt gekeken, kan worden geconcludeerd dat verplichtingen uit deze bepalingen licht van aard zijn. Door de categorisering van de overtreding van de bepalingen in artikel 1a onder 1 WED, vallen zij ingevolge artikel 6 lid 1 WED onder de categorieën van overtredingen/misdrijven waar de zwaarste straffen voor open staan.

Ook de overtreding van andere omgevingsrechtelijke bepalingen zijn in de WED opgenomen. Echter, alleen andere, zware overtredingen als het overtreden van artikel 2.1 lid 1 onder e Wm vallen ook onder dezelfde categorie van zware overtredingen/misdrijven als de overtreding van implementatiebepalingen van de Richtlijn ETS als hierboven beschreven. In zoverre zijn de handhavingsmaatregelen uit de WED ten aanzien van de overtreding van implementatiebepalingen van de Richtlijn gelijkwaardig aan de handhavingsmaatregelen die ingevolge deze wet gelden voor vergelijkbare en even ernstige overtredingen van bepalingen in het Nederlandse recht.