6.3 Wettelijk verplichte bekendmaking (art. 67 lid 2 letter a AWR)

De Belastingdienst geeft actief geen informatie over de wettelijke verplichtingen tot het verstrekken van gegevens (art. 67 lid 2 letter a AWR). Burgers en bedrijven zijn dan ook aangewezen op eigen zoekprogramma’s in het oerwoud aan rechtsregels.1 Een verkenning laat zien dat de Belastingdienst op dit moment in zo’n twintig verschillende wetten en vijf besluiten wordt genoemd als verplichte ‘leverancier’ van gegevens.2

Over de uitvoering daarvan beperkt de dienst zich onder de Wbp tot de – verplichte – melding in het kader van het verwerken van persoonsgegevens (ex art. 27 Wbp). Dat geeft aan dat de dienst gegevens verstrekt aan ‘Bestuursorganen, die voor hun wettelijke taak inkomensgegevens moeten gebruiken, die worden verstrekt door de Belastingdienst op grond van de Basisregistratie Inkomen (Hoofdstuk IVA AWR).’3 Als voorbeeld noem ik de Algemene wet inkomsensafhankelijke regelingen (38a en 39 Awir). Het gaat in dat geval onder andere om gegevens die de dienstverlening die voortvloeit uit de uitvoering van de Awir kunnen verbeteren (art. 38a lid 1 Awir) en gegevens voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak van andere bestuursorganen (art. 38a lid 2 Awir).4 Deze gegevensverstrekking is terug te zien in het hiervoor genoemde overzicht met de data-koppelingen.5 Een ander voorbeeld is het verstrekken van inkomensgegevens volgens de Wet normering topinkomens (ex art. 5.3 WNT). Onder de AVG geeft de Belastingdienst meer duidelijkheid, maar ook dan blijft het beperkt tot enkele voorbeelden van gegevensverstrekking.6 Op welke wijze de Belastingdienst deze gegevens verstrekt blijft onder de Wbp geheel onbekend: de gegevensverstrekking wordt niet als zodanig vermeld in het overzicht met data-koppelingen. Onder de AVG wordt aangegeven dat de Belastingdienst massaal gegevens verstrekt ten behoeve van taken van andere overheidsorganisaties.7

De wettelijke verplichtingen beperken zich echter niet alleen tot inkomensgegevens. De Belastingdienst verstrekt bijvoorbeeld ook rekeningnummers aan het CJIB (ex art. 27 Wahv).8 Ook kan de dienst gegevens verstrekken op grond van de Wet op de kansspelen (ex art. 33g lid 3 Wet op de kansspelen). Hier gaat het in geen geval om inkomensgegevens.9 En wat te denken van het verstrekken van gegevens ten behoeve van de geschiktheids- en betrouwbaarheidstoets of integriteitstoets voor bestuurders bij woningcorporaties (art. 21g Woningwet). Dan zal het toch niet alleen om inkomensgegevens gaan. En de onduidelijkheid wordt des te groter wanneer soortgelijke informatieverzoeken ook plaatsvinden op basis van artikel 43c Uitv. reg. AWR (in de financiële sector ex art. 43c lid 1 letter s Uitv. Reg. AWR en woningcorporaties ex 43c lid 1 letter aa Uitv. Reg. AWR).10 Met de verwijzing naar alleen inkomensgegevens schiet de Wbp-melding tekort in het duiden van de gegevensverstrekking, omdat ook andere gegevens worden verstrekt (par. 2.4.1. figuur 10). Naast het openbare meldingsregister houdt de Belastingdienst intern nog een separaat register bij.11 Het is niet duidelijk of deze gegevensverstrekkingen daarin zijn opgenomen. Dat register is in elk geval niet openbaar. Het register onder de AVG biedt meer inzage in de verwerking van persoonsgegevens door de Belastingdienst en zijn ontvangers met wie de dienst gegevens deelt.12 Maar ook dat register geeft geen volledige duidelijkheid over alle afnemers noch de gegevens die met hen gedeeld worden.

Voor het vinden van een weg door het oerwoud aan wettelijke bepalingen kan de Belastingdienst daarom niet als gids fungeren. De verplichte gegevensverstrekking beperkt zich in elk geval niet alleen tot inkomensgegevens. De gronden voor een wettelijke verplichting vertonen namelijk een grotere diversiteit dan alleen het verstrekken van inkomensgegevens.13

De wettelijke verstrekkingsgrond kenmerkt zich door

Een verkenning van de wettelijke bepalingen laat een gemÊleerde grondslag zien.

Vanaf het begin van de ontheffingsmogelijkheid heeft de minister van Financiën aangegeven dat het noodzakelijk kan zijn om van de geheimhoudingplicht te worden ontheven. Het moet, zoals uit de eerder aangehaalde woorden van de minister van Financiën, blijkt, ‘(…) noodig zijn, dat de belastingambtenaar (…) eene verklaring aflegt (…).’14 In de (huidige) wettelijke voorschriften is de noodzakelijkheid voor het verstrekken gegevens nog steeds een voorwaarde.15 In de meeste wettelijke bepalingen is expliciet bepaald ‘(…) voor zover deze noodzakelijk (…)’.16 De formulering ‘benodigd’ en ‘nodig’ lijken van dezelfde strekking.17 De Awir vermeldt zowel de term ‘noodzakelijk’ (art. 38a Awir) als de term ‘nodig’ (art. 39 Awir). Een verschil is naar mijn mening niet beoogd.18

Uitzonderingen op de term ‘noodzaak’ zijn te vinden in de wettelijke gegevensverstrekking in het kader van het innen van administratieve sancties19 en het Centraal Bureau voor de statistiek (art. 33 lid 1 letter a Wet op het Centraal bureau voor de statistiek). Mogelijk ligt hier de drempel lager.

Waar de grens van de noodzaak ligt, wordt echter niet geconcretiseerd. Volgens de grammaticale interpretatie moet sprake zijn van gegevens die ‘vereist zijn voor het instandhouden van een toestand of het bereiken van een doel, onvermijdelijk is dan wel waaraan absoluut voldaan moet zijn’20 Het gaat dus niet om gegevens die ‘handig zijn’ maar ‘onontbeerlijk’ voor de taakuitoefening. Ter illustratie: ‘De Belastingdienst, (…), zijn verplicht desgevraagd aan Onze Minister wie het aangaat kosteloos opgaven en inlichtingen te verstrekken die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van deze wet’, aldus artikel 5.3 WNT. Is de uitvoering van de wet dan afhankelijk van die opgaven en inlichtingen? Heeft de Belastingdienst dan nog wel beslissingsvrijheid bij het afwegen van belangen en toepassing van de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit? Of is hier, anders gezegd, sprake van een wettelijke taak van de Belastingdienst? De formulering van de noodzaak wijkt overigens af van het beginsel voor het inmengen in het persoonlijke domein: dan hoeft geen sprake te zijn van een absolute noodzaak (zie o.a. par. 2.4.2.3). Redelijkerwijs noodzakelijk volstaat ook.21 Dat geeft ruimte voor interpretatie in het onderzoeken van alternatieven die tegen elkaar (af)gewogen kunnen worden. En dan ontstaat er een geobjectiveerd oordeel over de redelijkheid van die noodzaak van de gegevensverstrekking. Dit sluit aan op hetgeen voor toezichthouders op naleving voldoende is (art. 5:13 Awb). Het eenduidig invulling geven aan het spreekwoordelijke ‘broodnodig’ lijkt met deze strikte formulering niet eenvoudig. Of het moet zo zijn dat de Belastingdienst alleen gegevens verstrekt ingeval een bestuursorgaan anders niet over voldoende informatie beschikt om zijn taak uit te kunnen oefenen. Maar dat moet dan wel blijken.

Wat het doel van de gegevensverstrekking is – volgens legalisatiebeginsel kan dit alleen de taakuitoefening van het bestuursorgaan betreffen – komt niet altijd expliciet naar voren in de wettelijke bepalingen. Veelvuldig wordt verwezen naar ‘deze wet’.22 In een beperkt aantal bepalingen vindt een verwijzing plaats naar specifieke artikelen.23 Ook kan dit op een hoger abstractieniveau worden geduid als ‘publiekrechtelijke taak van het betreffende bestuursorgaan’.24 Wat die taak dan in concreto inhoudt, wordt niet geëxpliciteerd.

De reikwijdte van de wettelijke verplichting is vrijwel nooit opgenomen in de wet zelf.25 Een beperking op voorhand in de te verstrekken gegevens is zeer uitzonderlijk.26 De algemene formuleringen laten ruimte voor een brede invulling. Vaak behoort ook het verstrekken van inlichtingen tot de mogelijkheden. Zo is er soms in de verplichting de combinatie ‘gegevens en inlichtingen’ opgenomen.27 Of het verstrekken van ‘opgaven en inlichtingen’.28 En met de toevoeging van ‘alle’ wordt het nog ruimer.29

De verplichting tot het verstrekken van gegevens aan het Centraal bureau voor de statistiek ‘beperkt’ zich tot ‘gegevens uit registraties die in verband met de uitvoering van een wettelijke taak worden bijgehouden’ (art. 33 lid 1 letter a Wet op het Centraal bureau voor de statistiek). De hier gebruikte formulering ‘(…) is bevoegd ten behoeve van statistische doeleinden gebruik te maken van gegevens uit registraties (…)’ lijkt ruimte te bieden tot het (zelfstandig) verkrijgen van toegang tot die gegevens.

In het overzicht met de data-koppelingen komt het CBS dan ook meerdere malen voor als afnemer.30 Vanuit de verplichting zou geconcludeerd kunnen worden dat het CBS zelfstandig de gegevens kan raadplegen. Het CBS zou dan daadwerkelijk ‘gekoppeld zijn’ aan de Belastingdienst. Maar dat zou niet alleen letterlijk maar ook figuurlijk zeer ingrijpend zijn. Ook hier: onduidelijkheid troef.

De aard van de gegevens en het proces van verstrekking op basis van art 67 lid 2 letter a AWR kan in convenanten zijn uitgewerkt. Voorbeelden hiervan zijn de convenanten met de Centraal Administratiekantoor (CAK),31 het CBS en het UWV,32 het Informatie Knooppunt Zorgfraude (IKZ),33 de Kansspelautoriteit,34 de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie,35 het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW)/Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO),36 de Kamer van Koophandel37 en het Zorginstituut Nederland.38 De inhoud van de convenanten beperkt zich veelal tot procedurele afspraken en geven geen enkele inhoud aan de belangenafweging. Illustratief vind ik het convenant met DUO waarin is opgenomen dat op structurele basis bepaalde gegevens worden uitgewisseld en op incidentele basis query-verzoeken ingediend kunnen worden: de zogenaamde ‘overige gegevens waarover de Belastingdienst beschikt en die voor de uitvoering van de wettelijke taken door DUO nodig zijn’.39 Op voorhand wordt geen enkele invulling gegeven aan het begrip ‘nodig zijn’.

Welke gegevens (en inlichtingen) verstrekt worden, ligt dan ook niet altijd vast in de voorschriften: het kan per situatie verschillen.

Het bepalen van de aanleiding tot het verstrekken van de noodzakelijke gegevens ten behoeve van het uitvoeren van de publieke taak wordt, logischerwijs, bepaald door het betreffende bestuursorgaan. De verplichting tot het verstrekken van de gegevens en inlichtingen vindt dan ook veelal ‘desgevraagd’ plaats.40 Maar de Belastingdienst kan ook uit ‘eigen beweging’ gegevens en inlichtingen verstrekken.41 Dit maakt allerlei spontane gegevensverstrekking mogelijk. Gegevens waarvan de Belastingdienst hooguit een verwachting kan hebben dat die noodzakelijk zijn. Dit wordt des te vager wanneer ook de te verstrekken gegevens niet expliciet in de wet zijn opgenomen. En daarbij komt de vraag naar voren hoe de wetgever het belang van tevoren kan bepalen als de gegevens niet concreet zijn omschreven? Of bij het verstrekken van gegevens op grond van servievragen: dat kan het karakter krijgen van (ongeoorloofde) fisching expedions (zie par. 5.4.3.5) Een ‘carte blanche’ is zelfs in strijd met de noodzakelijke voorspelbaarheid (of ook wel de voorzienbaarheid) van de wet.

De grondslag voor het verplicht verstrekken van gegevens is niet altijd eenduidig. Het biedt in sommige situaties ruimte voor het afwegen van belangen: veelal collectief en soms zelfs individueel. Het VIV 1993 bepaalde dat een belangenafweging moest plaatsvinden ingeval de wettelijke verplichting daar ruimte voor bood.42 Het bepalen van de noodzaak en het afwegen van belangen, lijkt zich in de praktijk te beperken tot het wetgevingsproces. De Belastingdienst geeft geen duidelijkheid op welke wijze dit plaatsvindt. Ook in de convenanten ontbreekt het veelal aan een concrete invulling van de belangenafweging.

Bij individuele gegevensverstrekking door de Belastingdienst, uit eigen beweging dan wel desgevraagd, kan door de betreffende medewerker een afweging plaatsvinden. Bij de massale gegevensverstrekking (door B/CA) is een dergelijke individuele afweging om praktische redenen onuitvoerbaar. Met het aanbrengen van de geautomatiseerde koppeling ‘stromen’ de gegevens als het ware naar de andere bestuursorganen.

Van eenduidigheid in de grondslag is evenwel in geen van de genoemde situaties sprake. En met het ontbreken van die eenduidigheid kan van een zuivere belangenafweging eveneens geen sprake zijn. Als dat al gebeurt worden de burgers en bedrijven in ieder geval niet in kennis gesteld.