Verschoonbaarheid. Overschrijding bezwaartermijn. Geen aanleiding dat verweerder niet mocht beslissen tot niet-ontvankelijkheidsverklaring.

In het besluit van 20 februari 2020 (hierna: het primaire besluit) heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat (hierna: de minister) aan eiser op grond van het Besluit mijnbouwschade Groningen een schadevergoeding van in totaal €​ ​17.814,19 inclusief rente toegekend wegens schade aan het pand op het perceel te plaats 2.

In het besluit van 15 mei 2020 (hierna: bestreden besluit 1) heeft de minister het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard.

Op 1 juli 2020 is de Tijdelijke wet Groningen (hierna: de TwG) in werking getreden. Op grond van artikel 2, eerste lid, van deze wet is er een Instituut Mijnbouwschade Groningen (hierna: Instituut). Op grond van artikel 21, eerste lid, van deze wet worden de besluiten die zijn genomen door de deelcommissie mijnbouwschade aangemerkt als besluiten van het Instituut. Op grond van het vierde lid van artikel 21 neemt het Instituut de zaken over in de staat waarin ze zich bevinden. De rechtbank duidt in deze uitspraak daarom zowel de minister als het Instituut als verweerder aan.

In het besluit van 28 juli 2020 (hierna: bestreden besluit 2) heeft verweerder de motivering van bestreden besluit 1 gewijzigd.

Eiser heeft tegen bestreden besluit 2 beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 februari 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. S.C. Goldbohm.

Bij de beoordeling van dit beroep neemt de rechtbank de volgende feiten en omstandigheden als vaststaand aan.

Op 4 mei 2017 heeft eiser bij het Centrum Veilig Wonen (hierna: het CVW) een melding gedaan van schade aan het pand.

In het kader van de behandeling van die melding heeft het CVW op 14 maart 2018 een schadeopname uitgevoerd. Van die opname is geen opnameverslag opgesteld.

Op 12 mei 2018 heeft verweerder eiser meegedeeld dat hij de behandeling van de melding heeft overgenomen van het CVW.

Bij brief van 8 mei 2018 heeft verweerder eiser meegedeeld dat de beslistermijn wordt verlengd.

Op 16 mei 2019 heeft O. Jasper, werkzaam bij 10BE (hierna: Jasper), een adviesrapport aan verweerder uitgebracht.

Bij e-mailbericht van 27 mei 2018 heeft eiser een zienswijze ingediend.

Bij brief van 14 juni 2019 heeft verweerder eiser meegedeeld dat de beslistermijn met zes maanden wordt verlengd.

Op verweerders verzoek heeft K. Hummel, werkzaam bij 10BE (hierna: Hummel), op 5 december 2019 een nader adviesrapport aan verweerder uitgebracht.

Op 20 februari 2020 heeft verweerder het hiervoor onder ‘Procesverloop’ genoemde primaire besluit genomen.

Bij brief van 14 april 2020 heeft eiser tegen dat besluit bezwaar gemaakt.

Bij brief van 28 april 2020 heeft verweerder eiser verzocht om aan te geven wat de reden is van het niet tijdig indienen van het bezwaarschrift.

Op 1 mei 2020 heeft eiser heeft daar telefonisch op gereageerd.

Bij bestreden besluit 1 heeft verweerder eisers bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaard. Hij heeft het standpunt ingenomen dat het bezwaarschrift te laat is ingediend en dat geen sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding.

Op 19 mei 2020 heeft eiser in reactie op dat besluit telefonisch contact met verweerder opgenomen.

Bij brief van 27 mei 2020 heeft verweerder eiser nogmaals verzocht om aan te geven wat de reden is van het niet tijdig indienen van het bezwaarschrift.

Bij brief van 18 juni 2020 heeft eiser een reactie ingediend.

Bij bestreden besluit 2 heeft verweerder — kort samengevat — overwogen dat hij alleen de motivering van bestreden besluit 1 wijzigt, maar dat hij dat besluit voor het overige in stand laat. De door eiser genoemde omstandigheden acht verweerder onvoldoende om te oordelen dat eiser redelijkerwijs niet in verzuim is geweest. Volgens verweerder was het eisers eigen verantwoordelijkheid om tijdig een bezwaarschrift in te dienen. Hij had vóór afloop van de bezwaartermijn een pro forma bezwaarschrift in kunnen dienen en daarin kunnen aangeven dat zijn bezwaargronden en documenten later zouden worden ingediend. Volgens verweerder had eiser in dat geval een aanvullende termijn gekregen. Daarnaast had eiser de mogelijkheid iemand te machtigen om namens hem bezwaar te maken, aldus verweerder.

De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder het bezwaarschrift van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende.

Tussen partijen is niet in geschil dat het primaire besluit op 20 februari 2020 aan eiser is toegezonden en dat eiser dat besluit daarna heeft ontvangen. Ook is niet in geschil dat eisers reactie op het primaire besluit niet binnen de bezwaartermijn is ingediend.

Eiser voert — samengevat — aan dat redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat hij in verzuim is geweest. Hij meent dat verweerder die uitzondering te restrictief uitlegt. Eiser beroept zich op artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De nadelige gevolgen van de bestreden besluiten mogen niet onevenredig groot zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Eiser stelt dat hij en vele andere Groningers al jaren wachten op vergoeding van schade. Dat is niet aan verweerder te wijten, maar dient wel mee te wegen bij de vraag of sprake is van een onevenredigheid. Daar komt bij dat aan de overschrijding van verweerders lange beslistermijnen niet of nauwelijks consequenties zijn verbonden. Dat terwijl de burger na lang lijdelijk afwachten na ontvangst van een beslissing binnen zes weken bezwaar moet maken. Slechts één dag overschrijding betekent dat de burger verdere aanspraken op vergoeding van zijn schade voorgoed kwijt is. Eiser stelt dat in deze systematiek een extreme asymmetrie bestaat tussen de tijd die de overheid aan zichzelf toestaat en de tijd die de overheid toestaat aan de burger en de consequenties van termijnoverschrijding. Eiser acht dit een schoolvoorbeeld van een partijdige overheid die het interne bureaucratische perspectief veel belangrijker vindt dan de belangen van de gemangelde burger. Hoewel niet onbegrijpelijk is dat de overheid zichzelf ruim de tijd gunt gelet op de complexiteit van de schadevergoedingsproblematiek, geldt die complexiteit voor beide partijen. De termijn van zes weken is te kort voor de burger, zoals ook volgt uit de Memorie van Toelichting op de TwG (hierna: de MvT; Kamerstukken II, 2018-2019, 35250, nr. 3). Dat terwijl hier geen sprake is van een besluit waarbij een derde-partij betrokken is. Volgens eiser valt niet in te zien waarom een burger jarenlang moet wachten en vechten om een besluit te krijgen, om vervolgens binnen zes weken bezwaar te moeten maken en geen dag later. Het rechtszekerheidsbelang is er niet. Dat argument in de MvT acht eiser aan flauwekul-argument dat geen enkele relatie heeft met het feitencomplex en de belangen die hier aan de orde zijn. Daar komt bij dat artikel 10, tweede lid, van de TwG een ruimhartige schadeafhandeling voorschrijft.

Voorts stelt eiser dat hij niet door zijn zaakbegeleider is gewaarschuwd voor het verstrijken van de termijn en voor de zeer ernstige gevolgen daarvan. Ook is hij niet gewezen op het kunnen indienen van een pro forma bezwaarschrift. Dat terwijl hij juist vanwege die begeleider had afgezien van het inschakelen van juridische bijstand. Eiser stelt dat hij een aannemer had willen inschakelen voor het opstellen van een eigen deskundigenrapport betreffende de schade, maar dat toen de corona-lockdown kwam. Het was een periode van grote onzekerheid, stress en stilvallen van activiteiten binnen eisers bedrijf. Zowel eiser, zijn vrouw als zijn werknemers hebben toen veel stress en zorgen ervaren. Eiser voert aan dat hij door een eerdere burn-out niet goed prioriteiten in zijn hoofd kan stellen. Onder normale omstandigheden zorgt eisers vrouw voor de termijnbewaking, maar zij raakte door de lockdown ook in paniek. Onder die omstandigheden is verzuimd om zijn bezwaarschrift tijdig in te dienen, aldus eiser. Ter onderbouwing van zijn stellingen verwijst eiser naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: de CRvB) van 29 augustus 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:2705).

In reactie hierop heeft verweerder — samengevat — aangevoerd dat toepassing van artikel 6:11 van de Awb een individuele beoordeling in het concrete geval vraagt. Hoewel verweerder begrijpt dat het coronavirus eiser in de greep heeft gehouden en wellicht nog steeds houdt, zijn de door eiser aangevoerde omstandigheden naar verweerders visie onvoldoende om de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten. Ter onderbouwing hiervan heeft verweerder verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de ABRvS) van 5 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3984). Niet gesteld is dat eiser feitelijk buiten machte was om bezwaar te maken. Onder het primaire besluit stond een duidelijke termijn vermeld. Ook is eiser daar door zijn zaakbegeleider op gewezen. Het had op eisers weg gelegen om contact op te nemen met verweerder voor uitstel voor het indienen van bezwaargronden. Ook had eiser bijvoorbeeld iemand kunnen machtigen om namens hem (pro forma) bezwaar te maken.

Verder heeft verweerder aangevoerd dat artikel 6:11 van de Awb geen ruimte biedt voor een belangenafweging. Dat past ook bij het imperatieve karakter van die bepaling. De term “redelijkerwijs” ziet niet op de uitkomst/gevolgen van de beslissing, maar op de maatstaf waarlangs beoordeeld moet worden of de aanvrager in verzuim was. Verweerder heeft hierbij verwezen naar meerdere uitspraken van de ABRvS, waaronder de uitspraak van 6 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1804). Gelet op het toetsingsverbod uit artikel 120 van de Grondwet kan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb niet worden toegepast om dwingende wetsbepalingen buiten toepassing te laten. Daarnaast heeft verweerder aangevoerd dat er geen belangen zijn om tegen elkaar af te wegen; slechts het belang van eiser is betrokken. Ook kan alleen het vervallen van de mogelijkheid van rechtsbescherming aangemerkt worden als een negatief gevolg van het verzuim. Het staat niet vast dat eiser daadwerkelijk aanspraak heeft op een hogere schadevergoeding. Hoewel verweerder begrijpt dat het op eiser onredelijk overkomt dat hij binnen zes weken bezwaar moet maken terwijl verweerder veel tijd mag nemen om een besluit op de aanvraag te nemen, acht verweerder die vergelijking juridisch en feitelijk niet terecht. De afwikkeling van mijnbouwschade vergt een gedegen onderzoek naar de aard en oorzaak van het ontstaan van de schade. In eisers geval betekent dat onderzoeken door twee verschillende deskundigen. Dergelijke onderzoeken kosten tijd en het is juist ook in eisers belang dat dit zorgvuldig gebeurt. Bovendien moest verweerder veel dossiers tegelijkertijd behandelen, terwijl daar nog geen organisatie voor was opgebouwd. De wetgever heeft bewust een onderscheid gemaakt tussen de lengte en verlengbaarheid van de beslistermijn enerzijds en de bezwaartermijn anderzijds. De lengte van de beslistermijn verandert niets aan de (on)mogelijkheid van een aanvrager om tijdig (pro forma) bezwaar te maken. Daar komt bij dat een beslissing op een aanvraag steeds voorafgegaan wordt door toezending van een adviesrapport en een zienswijzemogelijkheid. Er is daarmee voldoende tijd in het proces ingebakken voor een aanvrager om te bepalen of hij zich met de uitkomst van een besluit kan verenigen.

Volgens verweerder had eiser binnen de bezwaartermijn bezwaar kunnen maken nu hij de offerte van zijn aannemer op 9 maart 2020 ontving. De eventuele onbekendheid van eiser met de mogelijkheid om pro forma bezwaar te maken was daarmee niet redengevend voor het verzuim. Daar komt bij dat de zaakbegeleider in dit geval na verzending van het nader adviesrapport uitleg aan eiser heeft gegeven over het proces, waaronder de bezwaarmogelijkheid. Volgens verweerder biedt artikel 10, tweede lid, van de TwG geen mogelijkheid om af te wijken van de Awb. Daar komt bij dat de wetgever er in geval van mijnbouwschade nadrukkelijk voor heeft gekozen om de bezwaartermijn te stellen op zes weken. Verweerder acht het van belang dat beslissingen omtrent de vergoeding van mijnbouwschade onherroepelijk worden gelet het uitvoerbaar houden van de afhandeling van mijnbouwschade. In het onderhavige geval is geen sprake van een twijfelgeval om af te wijken van de lijn over verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding, aldus verweerder.

In artikel 3:4, eerste lid, van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afweegt, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.

In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

In artikel 6:11 van de Awb is bepaald dat ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege blijft indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.

De rechtbank is van oordeel dat de stellingen van eiser geen grond vormen om een verschoonbare termijnoverschrijding aan te nemen. Hoewel te begrijpen is dat eiser een moeilijke periode heeft doorgemaakt en de situatie als gevolg van de corona-lockdown lastig voor hem was, ontslaan die omstandigheden hem niet van zijn verantwoordelijkheid om op tijd op het primaire besluit te reageren. Daarbij betrekt de rechtbank dat verweerder eiser in het primaire besluit uitdrukkelijk heeft gewezen op de mogelijkheid om een bezwaarschrift in te dienen binnen zes weken na de datum van dat besluit. Dat daarin niet de optie van het indienen van een pro forma bezwaar is genoemd, doet aan die mogelijkheid niets af. Daar komt bij dat niet in geschil is dat de zaakbegeleider eiser op de bezwaarmogelijkheid heeft gewezen. Daarnaast betrekt de rechtbank dat eiser het primaire besluit heeft ontvangen ruim twee weken voordat de coronacrisis begon. Niet gebleken is dat eiser geen mogelijkheid had om een andere persoon te machtigen om namens hem tijdig een (pro forma) bezwaarschrift in te dienen. Daarbij slaat de rechtbank acht op het feit dat eiser tijdens de bezwaartermijn wel de mogelijkheid heeft benut om een aannemer in te schakelen, ter voorbereiding van een contra-expertise. Dat verweerder lang over de behandeling van eisers aanvraag heeft gedaan, maakt deze omstandigheden niet anders. Ook maakt die lange behandeling niet dat eiser de wettelijke bezwaartermijn opzij kan schuiven. Uit de MvT bij de TwG volgt dat de wetgever er uitdrukkelijk voor heeft gekozen om de bepalingen van hoofdstuk 6 van de Awb van toepassing te verklaren op het bezwaar dat door de aanvrager kan worden ingesteld tegen een besluit van verweerder. Ook is er uitdrukkelijk voor gekozen om vast te houden aan de bezwaartermijn van zes weken. Dat eiser het niet eens is met die keuzes, maakt die kaders niet anders. Dat eiser het op inhoudelijke gronden niet met het primaire besluit eens is, leidt evenmin tot een ander oordeel omdat die gronden geen betrekking hebben op de vraag of het verschoonbaar is dat hij te laat bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit. Eisers verwijzing naar de uitspraak van de CRvB van 29 augustus 2018 baat hem niet, nu in het onderhavige geval sprake is van een verzuim dat eiser redelijkerwijs kan worden tegengeworpen.

Naar het oordeel van de rechtbank bestaat in de overige stellingen van eiser evenmin aanleiding voor de conclusie dat verweerder niet mocht beslissen tot niet-ontvankelijkverklaring van eisers bezwaarschrift. Nu het verzuim in het onderhavige geval niet verschoonbaar is, biedt artikel 6:11 van de Awb geen ruimte voor een belangenafweging als gevolg waarvan buiten het kader van dat artikel een uitzondering kan worden toegestaan op een voor eiser fatale termijn.

De rechtbank begrijpt de stellingen van eiser hierbij aldus dat ook in het geval er geen sprake zou zijn van een verschoonbare termijnoverschrijding, en er daarom sprake is van een gebonden bevoegdheid op grond waarvan verweerder gehouden is eiser niet-ontvankelijk te verklaren, de gelding van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb met zich mee kan brengen dat verweerder, en in het verlengde daarvan de rechtbank, tot het oordeel zou moeten kunnen komen dat het kennelijk onredelijk is om tot niet-ontvankelijkheid van eiser te oordelen.

De rechtbank stelt voorop dat, anders dan eiser kennelijk meent, bij de uitoefening van de onderhavige bevoegdheid om eiser niet-ontvankelijk te verklaren niet de toekenning en de omvang van de schadevergoeding centraal staat maar de vraag of eiser toegang moet krijgen tot de rechtsbescherming in de vorm van een nieuwe bestuurlijke beoordeling en in het verlengde daarvan een rechterlijke toetsing van die beoordeling. Hoewel de toegang tot de rechtsbescherming een groot goed is, betekent het enkele feit dat die toegang wordt onthouden niet op voorhand dat eiser de schadevergoeding wordt onthouden waarop hij recht heeft. In deze procedure staat daarom niet het belang van eiser op schadevergoeding centraal maar het belang van eiser om rechtsbescherming te verkrijgen en het belang van verweerder om rechtszekerheid te verkrijgen omtrent de gelding van zijn besluiten.

De rechtbank sluit niet op voorhand uit dat ook voor zover een bevoegdheid op grond van een wet in formele zin een gebonden karakter heeft, de toepassing van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb met zich mee zou kunnen brengen dat in een bijzonder geval die gebonden bepaling niet onverkort wordt toegepast. De rechtbank komt aan de beoordeling van de vraag of de rechtbank een dergelijke toets kan voltrekken echter niet toe omdat de wetgever zelf reeds heeft onderkend dat onverkort vasthouden aan de geldende bezwaar- en beroepstermijn kan leiden tot onbillijkheden en daarom heeft voorzien in de mogelijkheid om van niet-ontvankelijkverklaring af te zien indien de termijnoverschrijding verschoonbaar is. Bij de beoordeling van de verschoonbaarheid kan het bestuursorgaan en de bestuursrechter beoordelen of het onredelijk zou zijn om gelet op de specifieke omstandigheden van eiser, de rechtszekerheid van verweerder voor te laten op de belangen van eiser om toegelaten te worden tot de rechtsbescherming. Voor een verdergaande toets ziet de rechtbank in deze geen aanknopingspunten.

Dat zou, mede in het licht van de doelstellingen van de TwG, slechts anders kunnen zijn indien het, ook zonder een meer dan oppervlakkige kennisname van het dossier door de bestuursrechter aan de hand van de beroepsgronden, evident zou zijn dat eiser zonder goede grond in hoge mate de schadevergoeding zou worden onthouden waarop hij krachtens de betrokken wettelijke bepalingen recht heeft. De rechtbank acht het overigens in het licht van de doelstellingen van de TwG niet goed voorstelbaar dat verweerder, geconfronteerd met een dergelijk geval niet ambtshalve een nieuw besluit op bezwaar zou nemen zodat eiser alsnog zou krijgen waar hij recht op heeft.

In de onderhavige zaak is daarvan echter geen sprake. Vaststaat dat eisers aanvraag inhoudelijk door verweerder is behandeld en beoordeeld, met inachtneming van de deskundigenadviezen van Jasper en Hummel. Daar heeft eiser geen contra-expertise tegenovergesteld, laat staan een contra-expertise waaruit evident blijkt dat hem zonder goede grond de schadevergoeding is onthouden als hiervoor bedoeld. In dat licht bezien is het ook niet aannemelijk geworden dat een volledige heroverweging in de bezwaarfase zou hebben geleid tot de conclusie dat eiser recht heeft op een veel hogere schadevergoeding dan het totaalbedrag van €​ ​17.814,19 uit het primaire besluit.

Het beroep is ongegrond.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.