7.4.1 Algemene kenmerken

Hiervoor is gewezen op het feit dat na de klassieke periode van het bestuursrecht het bijzondere bestuursrecht flink is uitgebouwd. Het aantal discretionaire en regelgevende bestuursbevoegdheden in de verschillende lagen van het openbaar bestuur is daardoor fors toegenomen.1 Hier is van belang dat daarmee de relevantie van beleidsafstemming tussen de verschillende bestuurslagen toenam. De belangrijkste bestuurlijke toezichtsinstrumenten die sindsdien worden gebruikt voor het bewaken van beleidseenheid in de gedecentraliseerde eenheidsstaat zijn administratief beroep, goedkeuringsregelingen, en spontane vernietiging door de Kroon. In hoeverre kunnen deze vormen van controle op bestuursorganen een bijdrage leveren aan het verbeteren van de naleving van het recht en de daarin besloten rechtsstatelijke uitgangspunten door bestuursorganen, en het bereiken van een evenwichtig systeem van macht en tegenmacht?

Alvorens de belangrijkste instrumenten van bestuurlijk toezicht vanuit dit perspectief te bespreken, is het van belang te wijzen op twee gezamenlijke kenmerken.

Ten eerste hebben al deze instrumenten primair tot doel de beleidseenheid in de gedecentraliseerde eenheidstaat te bewaken.2 De controle die in dat verband wordt uitgevoerd, staat steeds ten dienste van dat doel. Bij bestuurlijk toezicht gaat het dus nooit om rechtmatigheidscontrole alleen. Het gaat altijd om een controle die doortrokken is van beleidsmatige afwegingen.3 Dat is ook af te leiden uit de terminologie in de bestuursrechtelijke literatuur. Zo wordt bij bestuurlijk toezicht niet gesproken van onrechtmatige beslissingen, maar van onwelgevallige of ontoelaatbare beslissingen.4 In de oudere literatuur wordt zelfs expliciet gesproken van beïnvloedingstechnieken.5 Het blijkt ook uit artikel 8 lid 3 van het Europees Handvest inzake lokale autonomie, waarin wordt bepaald dat de uitoefening van bestuurlijk toezicht alleen plaatsvindt als sprake is van “evenredigheid tussen de interventie van de toezichthoudende autoriteit en de belangen die deze beoogt te dienen”. Kortom: bij bestuurlijk toezicht vormt de rechtmatigheidsvraag slechts een onderdeel van een bredere, meeromvattende controle. Evenals de controle door volksvertegenwoordigende organen richt het zich daardoor op (componenten van) macrobestuur. Het beperken van de overige risico’s die met de uitoefening van (grote) bestuurlijke bevoegdheden gepaard gaan, maakt an sich in beginsel geen onderdeel uit van het systeem van bestuurlijk toezicht.

Ten tweede hebben alle bestuurlijke toezichtsinstrumenten met elkaar gemeen dat ze zich afspelen binnen hetzelfde constitutionele vaarwater in de trias politica, namelijk de besturende macht. Er is dus sprake van interne controle. Deze vorm van controle is daarmee in constitutioneel opzicht niet onafhankelijk. Daardoor kunnen politieke of beleidsmatige belangen de controle beïnvloeden, hetgeen bij algemeen rechtmatigheidstoezicht ongewenst is. Deze invloed is bij bestuurlijk toezicht echter juist beoogd. Bij bestuurlijk toezicht gáát het immers om een beleidsmatige toetsing die wordt uitgeoefend binnen de bestuurskolom. De naamgeving “bestuurlijk toezicht” duidt daar al op. Daarom kan het zich naar de aard van de controle slechts afspelen binnen de besturende macht in de trias politica.

Het zou te kort door de bocht zijn om hiermee alle vormen van bestuurlijk toezicht voor dit onderzoek als onbruikbaar aan te merken en onbehandeld te laten. Daarom zullen in de komende paragrafen de belangrijkste instrumenten van bestuurlijk toezicht - voor zover relevant - de revue passeren.