5.4.3.1 De administratie

De bevoegdheid van de inspecteur om inzage te verkrijgen in boeken, bescheiden en andere gegevensdragers of de inhoud daarvan hoeft zich formeel niet te beperken tot hetgeen onder de fiscale administratieverplichting valt (ex art. 52 AWR). In de praktijk richt de inzage zich evenwel primair tot de administratieplichtigen.

De toezichthouder kan echter alleen inzage vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden (5:17 Awb). Ook dat gaat veelal – of misschien wel uitsluitend – gepaard met het verkrijgen van inzage in de administratie.

Het begrip administratie is echter in de Awb noch in de AWR gedefinieerd.1 De gemeenschappelijke randvoorwaarden omvatten in beginsel de algemene boekhoud- en bewaarverplichtingen van de artt. 2:10 lid 1, 2:24 lid 1, en 3:15i BW. Die wetsartikelen bevatten de minimumeisen voor de aantekeningen van de vermogenstoestand van een rechtspersoon en voor een ieder die een bedrijf of zelfstandig beroep uitoefent.2 Naar het algemeen spraakgebruik is dit een ‘boekhoudplicht’.3 Hiertoe behoort ook het opmaken van de verplichte jaarlijkse balans met staat van baten en lasten.4 Die is dan ook civielrechtelijk te rekenen tot het begrip administratie. Volgens de rechtspraak zijn de aanvullende eisen minimaal.5 Wel geldt de algemene eis waaraan een administratie moet voldoen, namelijk om een onderneming te kunnen besturen, om die onderneming te laten functioneren en voor de interne en externe verantwoording.6 Deze drie elementen sluiten aan op hetgeen Starreveld noemt in zijn algemene grondslagen voor de bestuurlijke informatieverzorging: ‘het systematisch verzamelen, vastleggen en verwerken van gegevens, gericht op het verstrekken van informatie ten behoeve van het besturen- in-enge-zin (kiezen uit alternatieve mogelijkheden), het doen functioneren en het beheersen van een huishouding en ten behoeve van de verantwoordingen die daarover moeten worden afgelegd’.7 Hiertoe behoort in elk geval hetgeen in bijzondere wet- en regelgeving – al dan niet als voorbeeld – is opgenomen.8

De staatssecretaris van Financiën geeft ook aan dat voor het fiscale begrip administratie gesteund kan worden op de visie van het accountantsberoep.9 Hij verwijst in de memorie van toelichting expliciet naar hetgeen Starreveld hierover bepaalt. En hoewel de wetgever nog steeds de term ‘administratie’ hanteert, kan mijns inziens beter worden gesproken van een bestuurlijk informatiesysteem. Dit begrip wordt al sinds medio vorige eeuw in de accountancy gebruikt, maar heeft nog steeds niet in de AWR een plaats gekregen.10 Volgens de staatssecretaris van Financiën omvat heden ten dage ‘het voeren van de administratie niet alleen het te boek stellen van de financiële resultaten van de onderneming. Het ziet ook op vastleggingen van bestuurs- en beheersdaden, op de interne organisatie in het algemeen, op het interne berichtenverkeer en al wat daarmee samenhangt.’11 Een open norm waarin alleen bepaald wordt dat een administratie ten minste datgene moet bevatten wat een (geobjectiveerde) administratieplichtige nodig heeft om zijn organisatie fiscaal te beheersen (‘in control’ zijn).12 Het fiscale begrip kan beperkter zijn dan hetgeen in de accountancy daaronder wordt volstaan. De fiscale administratieplicht kan daarentegen wel uitgebreider dan het civielrechtelijke begrip administratie. De administratie dient namelijk zodanig te zijn ingericht en bewaard, dat te allen tijde de rechten en verplichtingen van administratieplichtige duidelijk blijken inclusief de voor de heffing van belasting van belang zijnde gegevens (art. 52 lid 1 AWR).13

Ook behoort in elk geval daartoe al hetgeen ingevolge (andere) belastingwetten wordt bijgehouden, aangetekend of opgemaakt (art. 52 lid 3 AWR). Ten slotte moet de belastingplichtige binnen een redelijke tijd gecontroleerd kunnen worden, zonodig, met hulp van de belastingplichtige dan wel een daartoe aangewezen persoon (art. 52 lid 6 AWR).

De wetgever heeft bij het tot stand komen van de Awb logischerwijs geen verplichting opgenomen voor het voeren van een administratie. Het zou vanwege het algemene karakter ondoenlijk zijn om alle specifieke bepalingen daarin op te nemen voor het nalevingstoezicht. Als uitgangspunt geldt dan ook de algemene administratieverplichting volgens het BW. Vanuit de eerder aangehaalde jurisprudentie behoort tot de administratie ook hetgeen extern ter verantwoording kan dienen. En derhalve ook hetgeen noodzakelijk is voor de uitoefening van het toezicht.14 Tevens kunnen er specifieke wettelijke verplichtingen zijn voor het voeren van een administratie in het kader van bepaalde wet- en regelgeving. Zo gelden bijvoorbeeld voor trustkantoren specifieke regels met betrekking tot de administratieve organisatie – met inbegrip van de financiële administratie – en de interne beheersing (art. 10 WTT).15

Een soortgelijke wettelijke bepaling is te vinden in de Sanctiewet waarbij instellingen voor het toezicht op de Sanctiewet, regels krijgen voorgeschreven door de minister van Financiën met betrekking tot de administratieve organisatie en de interne controle van die instellingen (art. 10b Sanctiewet 1977). Ook de notariswet stelt eisen aan de administratieplicht (art. 24 lid 1 en lid 5 Wna). Ten slotte noem ik nog de specifieke boekhoud- en administratieplicht in de Wav (art. 15 Wav).

De administratie is het geheel van vastleggingen van de transacties van een onderneming.

De inspecteur en de toezichthouder kunnen alleen inzage in de administratie krijgen in het kader van de uitoefening van hun wettelijke taak.

Het toezichtsbelang bepaalt de mogelijkheid tot inzage. Dat kan tot gevolg hebben dat bepaalde onderdelen van de administratie, al dan niet krachtens specifieke wet- en regelgeving, niet voor raadpleging beschikbaar behoeven te worden gesteld. Voor de toezichthouder geldt het evenredigheidsbeginsel. ‘Dit beginsel houdt volgens de toelichting op art. 5.13 van de Awb in elk geval in dat de toezichthouder een bevoegdheid niet mag uitoefenen als die voor de vervulling van zijn taak niet redelijkerwijs noodzakelijk is.’16 Dit geldt mutatis mutandis voor de inspecteur.17 Voor andere doeleinden mag een toezichthouder noch de inspecteur een administratie ter inzage vorderen/vragen. Doen zij dit toch, dan is dat misbruik van bevoegdheden.18

De vraag blijft evenwel hoever het begrip administratie zich uitstrekt waarvoor de inzageverplichting geldt? Oftewel, strekt de inzageverplichting zich ook uit tot bescheiden die op grond van andere specifieke wetgeving (al dan niet verplicht) worden bijgehouden? Voor de inspecteur kan deze vraag bevestigend worden beantwoord indien de gegevens fiscaal relevant kunnen zijn.

Voor de toezichthouder is dit echter niet in concreto bepaald. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven acht het verstrekken van gegevens die vanuit andere wetgeving verplicht is bijgehouden, maar niet bewaard gebleven, afhankelijk van de wil van de onder toezicht gestelde. Het college maakt niet duidelijk of de ‘vrije wil’ alleen impliceert het opstellen van gegevens die niet bewaard zijn gebleven of dat daarvoor überhaupt geen verplichting geldt (en ook geen inzageverplichting).19

De feitelijke omvang van de administratie kan ruimer zijn dan de focus van de toezichthouder. De scope van het toezicht bepaalt de mogelijkheden tot inzage. En die kan voor elke situatie verschillend zijn.