14.3.1 Achtergrond

Hoewel de Code of Good Practice in Electoral Matters de briefstem als een volwaardig alternatief voor de volmachtstem beschouwt, heeft de Nederlandse wetgever steeds het gebruik van de volmachtstem boven het gebruik van de briefstem verkozen. Van oudsher is de mogelijkheid om per brief te stemmen slechts voorbehouden aan een zeer selecte groep kiezers, te weten zij die hun werkelijke woonplaats buiten Nederland hebben en kiezers die op de dag van de stemming buiten Nederland verblijven. 1

De briefstem deed zijn intrede pas in 1983. Deze late introductie is te verklaren door de verschillende uitbreidingen van het kiesrecht die rond die tijd werden doorgevoerd, waarmee de groep kiesgerechtigden in het buitenland steeds groter werd. Zo kregen in 1977 de Nederlanders die in het buitenland in openbare dienst werkzaam waren kiesrecht voor de Tweede Kamerverkiezingen.2 In 1978 kregen vervolgens de in andere EG-lidstaten wonende Nederlanders kiesrecht voor de verkiezingen van het Europese Parlement. 3Om een stem uit te kunnen brengen moesten kiezers ofwel in persoon naar Nederland komen, ofwel – en dit was de meer voor de hand liggende optie – gebruikmaken van de volmachtregeling. Stemmen bij volmacht gebeurde door deze kiezers echter slechts mondjesmaat. De regering veronderstelde dat dit kwam doordat deze kiezers vaak niet over voldoende connecties in Nederland beschikten die als gemachtigde konden optreden. Voor het stemmen per brief waren zulke connecties niet vereist, dus werd voorgesteld om voor de kiezers in het buitenland de briefstem in te voeren. Daarbij werd vrijwel gelijktijdig het vereiste van ingezetenschap voor actief kiesrecht uit de Grondwet geschrapt, zodat de regeling voor alle in het buitenland woonachtige Nederlanders zou gelden. 4

Gegeven het mogelijke misbruik van de regeling, waarover in de volgende subparagraaf meer, werd besloten om de groep briefstemmers beperkt te houden tot de in het buitenland wonende of verblijvende Nederlanders. Andere in Nederland woonachtige kiezers werden geacht gebruik te maken van de (al zeer laagdrempelige) mogelijkheid te stemmen bij volmacht. Het probleem van een gebrek aan connecties om als gevolmachtigde op te treden, speelde bij deze groep niet. Daarnaast vreesde de regering dat het ook binnen de landsgrenzen toestaan van het stemmen per brief frauderen nog makkelijker zou maken. Zij gaf als voorbeeld de situatie waarin grote aantallen stembiljetten naar inrichtingen en tehuizen gestuurd zouden worden, waar kiezers verbleven wier lichamelijke gesteldheid aan een gang naar de stembus in de weg stond. 5Het risico dat zulke grote aantallen stembiljetten onderschept of vervalst zouden worden, vond de regering te groot. Zij was van mening dat dit gevaar zich bij de in het buitenland verblijvende kiezers daarentegen waarschijnlijk nauwelijks zou verwezenlijken. Onderschepping van de briefstembiljetten, alsmede het doorverkopen of het door anderen laten invullen daarvan, werd daar niet verwacht. 6Wel zegde de regering op aandringen van de Kamer toe om na de eerste ervaringen met het stemmen per brief, bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in 1984, te onderzoeken of de mogelijkheid niet toch uitgebreid moest worden. 7Bij de algehele herziening van de Kieswet in 1989 bleef het standpunt van de regering echter ongewijzigd. 8

Voor de Tweede Kamerverkiezingen van 2021, die plaatsvonden tijdens de coronapandemie, werd voorzien in een bredere mogelijkheid om per brief te stemmen.9 De Tijdelijke wet maatregelen verkiezingen CO-VID-19(Twv) gaf aan alle kiezers vanaf 70 jaar de mogelijkheid om per brief te stemmen.10 2,4 miljoen kiezers kregen de briefstembescheiden thuisgestuurd. Zo’n 1,1 miljoen bescheiden werden ingevuld geretourneerd. Daarbij bleek dat duizenden kiezers de juiste procedure niet hadden gevolgd. De bedoeling was dat kiezers het ingevulde stembiljet in een stemenvelop deden, en deze envelop vervolgens samen met de ‘stempluspas’ in de aan de gemeente geadresseerde retourenvelop zouden doen. Een aantal kiezers had echter de stempluspas samen met het ingevulde stembiljet in dezelfde envelop gedaan. Aanvankelijk betekende dit dat deze stemmen niet meegeteld mochten worden, omdat de stempluspas in de retourenvelop ontbrak. Het openen van de stemenvelop (met daarin ook de stempluspas) zou een schending van het stemgeheim van de kiezer betekenen. De procedure werd vervolgens aangepast: stembureauleden mochten de enveloppen met stempluspas én stembiljet nu toch openen, zodat eerder ongeldige stemmen toch meetelden. 11Uiteindelijk werden zo’n 65.000 ontvangen briefstemmen terzijde gelegd omdat niet alle vereiste bescheiden waren opgestuurd, een aantal dat neerkomt op 6% van de ontvangen briefstembescheiden. 12

Met de verlenging van de Twv, ten behoeve van de gemeentelijke herindelingsverkiezingen op 24 november 2021, verdween de uitgebreide briefstemregeling. Volgens de regering nam de hoge vaccinatiegraad onder ouderen de noodzaak voor deze kiezers om per brief te stemmen, weg. 13Wel werd de vraag opgeworpen of briefstemmen op aanvraag in de toekomst een waardevolle aanvulling kon zijn om de toegang tot het stembureau zo goed mogelijk te faciliteren. Het kabinet was niet voornemens om een dergelijke regeling te introduceren, maar publiceerde wel een ‘discussienota briefstemmen’ die de discussie in de Kamer over een permanente uitbreiding van de briefstemregeling moest faciliteren.14 Tot op heden is die discussienota echter niet behandeld.