5.3.5 Onafhankelijk begrotingstoezicht: hulpmiddel of beperking voor het parlement?

Relevant is de vraag of de onafhankelijke begrotingstoezichthouder invloed heeft op de autonomie van de begrotingswetgever en daarmee ook op de rol van het parlement bij de besluitvorming over en het vaststellen van de begroting. De Raad van State geeft als onafhankelijke instantie een technisch oordeel over de begrotingsplannen in het licht van de Europese begrotingsregels. Daarmee lijkt de invloed van het parlement op de begroting tot op zekere hoogte te worden gemarginaliseerd: niet alleen de Commissie geeft een oordeel over de begrotingsplannen in het licht van de Europese begrotingsregels, ook op nationaal niveau wordt de begroting steeds meer uit de politieke processen gehaald door de meer technische beoordeling van de Raad van State van de begrotingsplannen voordat het parlement hierover heeft kunnen oordelen.1 Hoewel daarbij wel de kanttekening kan worden gemaakt dat de Raad van State zeker ten opzichte van de Commissie beter in staat is om bij de beoordeling ook de landenspecifieke (politieke en institutionele) context te betrekken. Bij de vraag of de oordelen van de Raad van State de autonomie van de begrotingsautoriteiten inperken is van belang of de begrotingsautoriteiten gebonden zijn aan dit oordeel. Deze beoordelingen zijn in zoverre bindend voor de regering dat als zij afwijkt van het oordeel zij dit publiekelijk dient toe te lichten.2 De beoordelingen hebben daarmee een zekere normatieve kracht, omdat de regering heeft gesteld dat zij ook de beoordelingen van de Raad van State in het voorjaar meeweegt bij de begrotingsvoorbereiding.3 De beoordelingen zijn echter niet juridisch bindend.

Anderzijds heeft het parlement echter beschikking over informatie met betrekking tot de begroting die het voorheen niet had. Bovendien kan het parlement advies vragen aan de Raad van State over zaken waarmee de Raad van State is belast als onafhankelijke toezichthouder op de naleving van de begrotingsregels. Dit kan de informatieasymmetrie tussen de regering en het parlement met betrekking tot de begroting verkleinen,4 wat ten goede kan komen aan de controle van het parlement met betrekking tot de besluitvorming over de begroting. Bovendien kan de beoordeling van de begrotingsplannen door de Raad van State in het licht van de Europese begrotingsregels de zichtbaarheid en de transparantie van de Europese begrotingsregels op nationaal niveau vergroten. De beoordelingen leggen immers een duidelijk toetsingskader neer en verwijzen expliciet naar de in het Europees recht neergelegde regels waaraan vervolgens getoetst wordt. Het oordeel van de Raad van State bevordert ook de transparantie en maakt het inzichtelijker, met name voor het parlement, hoe het Stabiliteitsprogramma, de ontwerpbegrotingen en de Miljoenennota dienen te worden gelezen in het licht van de Europese begrotingsregels. Bovendien wordt er met de Voorjaarsrapportage nadruk gelegd op de inhoud van de begrotingsplannen voor de middellange termijn zoals deze in het voorjaar worden gepresenteerd door de regering. Hiermee wordt benadrukt dat de presentatie van de begrotingsplannen in het voorjaar van belang is voor de opstelling van de ontwerpbegroting in het najaar, mede in het licht van het Europees Semester.