10.12 Afdoening binnen een redelijke termijn en de gevolgen van overschrijding daarvan

Nadat de Hoge Raad eerder had geoordeeld dat de niet-ontvankelijkheid van het openbaar ministerie de enige mogelijke consequentie van overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in art. 6 lid 1 EVRM kon zijn,1 is hij terecht van die veel te rigide opvatting teruggekomen in een arrest van 1987.2 In de huidige opvatting van de Hoge Raad kan overschrijding van de redelijke termijn zelfs nimmer tot niet-ontvankelijk van het OM leiden.3 Wel wordt grote waarde gehecht aan afdoening binnen een redelijke termijn, niet alleen ten behoeve van de verdachte:

In zijn standaardarrest van 17 juni 2008 heeft de Hoge Raad algemene uitgangspunten geformuleerd omtrent het bepalen van de aanvang van de redelijke termijn in straf-en ontnemingszaken, de duur van de redelijke termijn in die zaken en wat te doen bij overschrijding van die termijn.5Ik zal dit arrest van de strafkamer van de Hoge Raad per deelonderwerp vergelijken met de bestuursrechtspraak inzake de bestuurlijke boete.

Vanaf welk tijdstip begint de redelijke termijn te lopen? De Hoge Raad overwoog dat die termijn aanvangt op het moment dat vanwege de Nederlandse Staat jegens de betrokkene een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem ter zake van een bepaald strafbaar feit door het openbaar ministerie een strafvervolging zal worden ingesteld. De Hoge Raad voegde daar aan toe dat anders dan wel wordt aangenomen, art. 6 EVRM niet tot de opvatting dwingt dat het eerste verhoor van de verdachte door de politie steeds als zodanige handeling heeft te gelden.6 Wel dienen de inverzekeringstelling van de verdachte en de betekening van de inleidende dagvaarding als een zodanige handeling te worden aangemerkt. Voorts overwoog de Hoge Raad dat ook in ontnemingszaken een inbreuk kan worden gemaakt op de redelijke termijn. Het aanvangsmoment zal hier in de regel niet samenvallen met dat waarop de onderliggende strafzaak begint. Het is aan de feitenrechter om, gelet op de omstandigheden van het geval, vast te stellen wanneer de betrokkene in redelijkheid kan verwachten dat tegen hem een vordering tot voor-deelontneming aanhangig zal worden gemaakt. Volgens de Hoge Raad zal in het algemeen als aanvangsdatum voor de redelijke termijn aangenomen kunnen worden: (a) het in art. 311 lid 1 Sv bedoelde moment waarop de officier van justitie uiterlijk bij gelegenheid van zijn requisitoir in de hoofdzaak in eerste aanleg zijn voornemen kenbaar maakt een ontnemingsvordering aanhangig te zullen maken; of (b) het moment waarop de betrokkene ervan op de hoogte geraakt dat tegen hem een strafrechtelijk financieel onderzoek als bedoeld in art. 126 Sv is ingesteld; of (c) het moment waarop de in art. 511b Sv bedoelde vordering aan de betrokkene is betekend. De Hoge Raad voegde daar aan toe dat onder omstandigheden ook de specifiek op voordeelontneming gerichte beslaglegging op grond van art. 94a Sv als aanvangsdatum kan gelden.

Met betrekking tot de bestuurlijke boete vangt het aanvangsmoment van de redelijke termijn veelal aan met het moment dat de betrokkene de kennisgeving ontvangt dat het bestuursorgaan voornemens is hem een bestraffende sanctie op te leggen .7 Veelal, dus niet altijd. Zo kan blijkens jurisprudentie van het EHRM het eerste politieverhoor tijdens een staandehouden al gelden als charge.8Voorts kan op grond van een schriftelijk verzoek van het bestuursorgaan om inlichtingen, waarbij wordt aangegeven dat wordt vermoed dat sprake is van een overtreding, duidelijk worden dat de informatie niet om een andere redenen kan worden gevraagd dan met het oog op oplegging van een bestuurlijke boete.9 Het moment dat betrokkene mag aannemen dat hem een criminal charge boven het hoofd hangt kan overigens ook later liggen. Bij een bestuurdersaansprakelijkstelling zal dit moment pas aanvangen na verzending van de primaire besluiten inzake aansprakelijkstelling voor de boetenota's.10 Wel kan rekening worden gehouden met de mate waarin het bestuursorgaan heeft getalmd met de aansprakelijkstelling zelf.11 De Afdeling toonde zich op dit vlak niet gul. In een geval waarin de directeur van een onderneming na overtreding een cautie was gegeven voor diens verhoor was er nog geen sprake van een charge omdat dan nog niet redelijkerwijs kon worden aangenomen dat een boete zou volgen.12 Zelfs de aanzegging van een boeterapport tijdens een verhoor achtte de Afdeling onvoldoende. Pas met de boetekennisgeving was sprake van een charge, aldus de Afdeling.13 Het College van Beroep voor het bedrijfsleven lijkt ook die kant op te willen.14 Indien zowel een strafrechtelijk onderzoek heeft plaatsgehad dat heeft uitgemond in strafvervolging van de bestuurders van de ondernemingen als een onderzoek door een bestuursorgaan dat heeft uitgemond in beboeting van de ondernemingen — zoals in de bouwfraudezaken is gebeurd — kan zich de vraag voordoen of bij het begin van de redelijke termijn aangesloten moet worden bij ieder traject afzonderlijk of voor beide trajecten op het moment dat in een van de trajecten de eerste vervolgingshandeling plaatsheeft. De rechtbank Rotterdam nam impliciet tot uitgangspunt dat beide trajecten op dat punt niet van invloed op elkaar waren:

De keuze om beide trajecten hier uitdrukkelijk te scheiden ligt wel voor de hand. De bestuurders konden enkel voor commune delicten worden vervolgd omdat destijds de Mededingingswet uitsluitend voorzag in de mogelijkheid om ondernemingen te beboeten wegens overtreding van het kartelverbod, terwijl de ondernemingen op hun beurt niet strafrechtelijk konden worden vervolgd voor overtreding van de Mededingingswet.

Wat is de duur van de redelijke termijn in strafzaken? In zijn standaardarrest van 17 juni 2008 is door de Hoge Raad de vuistregel gehanteerd dat de berechting in eerste aanleg in beginsel binnen twee jaar te rekenen vanaf de charge diende te zijn afgerond. Een uitzondering geldt voor de gevallen waarin de verdachte in verband met de zaak in voorlopige hechtenis verkeert, en/of het strafrecht voor jeugdigen is toegepast. Dan geldt een kortere redelijke termijn van 16 maanden. In hoger beroep gelden deze termijnen van twee jaar en 16 maanden eveneens te rekenen vanaf het instellen van het rechtsmiddel. De Hoge Raad geeft niet (expliciet) aan of die termijn ook geldt voor de cassatiefase. Op deze vuistegel van twee jaar danwel 16 maanden per instantie kan een uitzondering worden gemaakt. De redelijkheid van de duur van een strafzaak is namelijk afhankelijk van onder meer de volgende omstandigheden: (a) de ingewikkeldheid van de zaak; (b) de invloed van de verdachte en/of zijn raadsman op het procesverloop;16 (c) de wijze waarop de zaak door de bevoegde autoriteiten is behandeld. In ontnemingszaken komt daar als bijzonderheid bij: (d) dat de afdoening van de zaak als gevolg van het bepaalde in art. 36e lid 1 Sr mede afhankelijk is van de termijn die met de behandeling van de strafzaak is gemoeid, en (e) dat de ontnemingszaak, naar volgt uit art. 511b lid 1 Sv, zo spoedig mogelijk doch in elk geval binnen twee jaren na de uitspraak in eerste aanleg in de strafzaak nog aanhangig kan worden gemaakt. In de appelfase en cassatiefase geldt daarnaast dat de stukken na instelling van het appel binnen acht maanden moeten worden doorgezonden naar de griffie van respectievelijk de appelrechter en de Hoge Raad. Ingeval van voorlopige hechtenis of jeugdigen geldt een inzendingstermijn van zes maanden. Overschrijding van de inzendingstermijn kan worden gecompenseerd door een bijzonder voortvarende afdoening van het appel of het cassatieberoep. Indien op grond van art. 366 Sv een verstekmededeling dient te worden betekend dient het OM dit met het oog op de redelijke termijn binnen een jaar te doen. Ten slotte overwoog de Hoge Raad dat ook wanneer het tijdsverloop in de afzonderlijke fasen van de procedure niet van dien aard is dat geoordeeld moet worden dat de redelijke termijn is overschreden, niet valt uit te sluiten dat in bijzondere gevallen de totale duur van het geding zodanig is dat een inbreuk op art. 6 lid 1 EVRM moet worden aangenomen.

Wat is een redelijke termijn in het bestuursrecht? Vooropgesteld moet worden dat de redelijke termijn als bedoeld in art. 6 lid 1 EVRM niet is gelijk te stellen aan de nationale beslistermijnen. Dat zou ook raar zijn want de verdragsbepalingen moeten autonoom van de nationale wetgeving worden uitgelegd.17 Nationale termijnen — althans die van ons — zijn zeker niet onredelijk in het licht van de redelijke termijnjurisprudentie. Pas nadat de bestuurlijke beslistermijnen ruimschoots zijn overschreden zal worden geoordeeld dat de overschrijding van de redelijke termijn in zicht komt.18 Waar het gaat om rechterlijke beslistermijnen geldt dat het nationale recht dit behoudens uitzonderingen niet regelt. Het vooronderzoek is immers niet aan een termijn gebonden. Pas na sluiting van het onderzoek ter zitting is de rechtbank gehouden binnen zes weken, behoudens eenmalige verlenging, uitspraak te doen (art. 8:66 Awb). Bij mondelinge uitspraken is dit korter (art. 8:67 Awb). Dit laat natuurlijk onverlet dat de rechtbanken op grond van de door hen vastgestelde procesregeling allerlei termijnen hanteren voor processuele handelingen, dit met het oog op een vlotte afdoening van de zaak.19 Inzake bestuurlijke boeten wordt — net als in strafzaken behoudens bijzonderheden uitgegaan van een maximale termijn van twee jaar per instantie als een redelijke termijn, waarbij geldt dat alleen de appel- en cassatierechter daar ten volle van profiteren. De eerste lijnsrechter zal de zaak namelijk moeten afdoen binnen twee jaar nadat de criminal charge aanving.20 Nu dat moment gewoonlijk ruimschoots voorafgaat aan het primaire boetebesluit (daar kan best een jaar tussenliggen) en bezwaarprocedures die daar gewoonlijk ook nog op volgen vaak minstens een half jaar in beslag nemen, zal in eerste aanleg de kans relatief groot zijn dat de redelijke termijn is overschreden. Aan deze hoofdregel van twee jaar per instantie zit een aantal haken en ogen. Zo kan de duur van de redelijke termijn worden verlengd voor zover vertraging plaatsheeft door de proceshouding van betrokkene.21 Ook kan de zaak dermate ingewikkeld zijn dat een termijn van twee jaar voor de eerste aanleg te kort is.22 Zo overwoog het College van Beroep voor het bedrijfsleven in navolging van de rechtbank Rotterdam dat die termijn in mededingingszaken in beginsel op drieënhalf jaar moest worden gesteld, te weten twee jaar (te rekenen vanaf het boeterapport) voor de besluitvorming en de heroverweging en anderhalf jaar voor de rechterlijke beoordeling in eerste aanleg.23

Welke gevolgen worden verbonden aan overschrijding van de redelijke termijn in strafzaken? De Hoge Raad heeft hiervoor de volgende uitgangspunten neergelegd:24 indien in de laatste feitelijke instantie een gevangenisstraf, hechtenis, een taakstraf en/of een geldboete is opgelegd, wordt — met inachtneming van de volgorde van art. 9 Sr — (het onvoorwaardelijk gedeelte van) die straf verminderd met 5% bij een overschrijding van de redelijke termijn met zes maanden of minder en met 10% bij een overschrijding van de redelijke termijn met meer dan zes maanden doch niet meer dan twaalf maanden. Aan de strafvermindering verbindt de Hoge Raad wel maxima. De omvang van de vermindering bedraagt bij een gevangenisstraf of hechtenis niet méér dan de duur van de overschrijding van de redelijke termijn en in elk geval nooit meer dan zes maanden, bij een taakstraf niet meer dan 25 uren en bij een geldboete niet meer dan € 2.500. Voorts zijn er gevallen waarin geen vermindering wordt toegepast. Dat is bijvoorbeeld het geval bij een voorwaardelijke straf, een geldboete van € 1.000, levenslange gevangenisstraf, TBS of de plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders. In die gevallen volstaat de Hoge Raad met het oordeel dat de geconstateerde verdragsschending voldoende is gecompenseerd met de enkele vaststelling dat inbreuk is gemaakt op art. 6 lid 1 EVRM. In ontnemingszaken wordt het vastgestelde ontnemingsbedrag op overeenkomstige wijze verminderd, met dien verstande dat de vermindering in beginsel niet meer dan € 5.000 bedraagt. In bijzondere gevallen wordt ook hier volstaan met het oordeel dat de geconstateerde verdragsschending voldoende is gecompenseerd met de enkele vaststelling ervan. Te denken valt hier aan de situatie dat in de (nagenoeg) gelijktijdig behandelde strafzaak strafvermindering wordt toegepast op grond van overschrijding van de redelijke termijn. Twee keer compensatie is dan dus niet nodig. Resteert de vraag wat te doen bij een overschrijding van de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden. De Hoge Raad handelt dan naar bevind van zaken. Ik vraag me af hoe rechterlijke traagheid zich op zou moeten lossen in strafzaken indien een vrijspraak is gevolgd, zodat strafmatiging geen soelaas biedt. In het bestuursrecht — zo blijkt hierna — komt de rechter dan tot een schadevergoeding overeenkomstig als in gewone bestuursrechtelijke zaken.

In bestuurlijke boetezaken zal een overschrijding van de redelijke termijn eveneens worden gecompenseerd door een matiging van de boete. De rechter zal dan de totale duur van de procedure in ogenschouw nemen, zonder die duur noodzakelijk op te hoeven splitsen in de afzonderlijke procedurefasen. Of de in eerste aanleg overschreden termijn moet worden toegerekend aan bestuurlijke of rechterlijke traagheid is voor de afdoening niet van belang. De rechter zal zelf, door rechtstreekse toepassing van art. 6 lid 1 EVRM, de boete moeten verlagen, ook indien het bestuur niets valt te verwijten en de overschrijding geheel samenhangt met rechterlijke traagheid. Dat is niet zo vreemd, want ter toetsing ligt de evenredigheid van een bestraffende sanctie voor. Dat het geldbedrag van de bestuurlijke boete toekomt aan het bestuursorgaan (art. 5:10 Awb) vormt hier geen maatstaf. Het gaat hier immers niet om een (onvervreemdbaar) recht van het bestuursorgaan maar om een passende straf. Het bedrag dat in het concrete geval een passende boete vormt, is het geldbedrag dat het bestuursorgaan toekomt, niet meer en niet minder. Bij de beantwoording door bestuur en rechter van de vraag welke boete passend is komen diverse ex nunc-elementen kijken, waaronder die van de redelijke termijn. Onder verwijzing naar het arrest van de strafkamer van 17 juni 2008 oordeelde de belastingkamer van de Hoge Raad op 19 december 2008 dat in cassatie voortaan de volgende uitgangspunten worden gehanteerd: 5% korting van de boete bij een overschrijding van de redelijke termijn met zes maanden of minder en 10% korting bij een overschrijding van de redelijke termijn met meer dan zes maanden doch niet meer dan twaalf maanden, een en ander met dien verstande dat: de omvang van de vermindering in deze gevallen niet meer bedraagt dan € 2.500 en geen vermindering wordt toegepast indien het gaat om een boete die minder beloopt dan € 1.000. In dat laatste geval wordt dan volstaan met het oordeel dat de geconstateerde verdragsschending voldoende is gecompenseerd met de enkele vaststelling dat inbreuk is gemaakt op art. 6 lid 1 EVRM. In de gevallen waarin de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden zal naar bevind van zaken worden gehandeld, zo oordeelde de Hoge Raad ook hier.25 Deze uitgangspunten zien alleen op de cassatiefase.26 De Afdeling hanteert in Wav-zaken niettemin voor beroep en hoger beroep wel de uitgangspunten van het arrest van de Hoge Raad van 19 december 2008.27 De omvang van de vermindering dient aldus volgens de Afdeling niet meer te bedragen dan € 2.500. Die vermindering wordt dan toegepast per boetebesluit. Indien één van die besluiten voorziet in een hoge boete omdat er sprake is van een illegale tewerkstelling van diverse vreemdelingen dan pakt deze maximale korting veel nadeliger uit dan wanneer er vele boetebesluiten zijn genomen ter zake van iedere afzonderlijke tewerkgestelde vreemdeling.28 Ook het College meende aan te moeten sluiten bij het arrest van de Hoge Raad van 19 december 2008 door over te gaan tot een vermindering van de opgelegde boete met 10%, zij het met een maximum van € 10.000.29 Die € 10.000 hangt ongetwijfeld samen met de boetehoogtes die in het mededingingsrecht worden gehanteerd. Een korting van € 10.000 blijft evenwel een druppel op een gloeiende plaats als het gaat om een bestuurlijke boete van € 1 miljoen of meer. De belastingkamer van het Hof Amsterdam zag daarentegen ruimte om voortaan zelf tot de volgende uitgangspunten te komen: indien de boete minder bedraagt dan € 200 wordt deze niet verminderd en wordt volstaan met de constatering dat de redelijke termijn is overschreden, terwijl in alle andere gevallen de vermindering als volgt wordt bepaald: bij overschrijding van de redelijke termijn met 0 tot 6 maanden volgt een vermindering van 5% met een maximale vermindering van € 2.500; bij overschrijding van de redelijke termijn met 6 tot 12 maanden volgt een vermindering van 10% met een maximale vermindering van € 5.000; bij overschrijding van de redelijke termijn met 1 tot 2 jaren volgt een vermindering van 15% met een maximale vermindering van € 10.000; en bij overschrijding van de redelijke termijn met 2 jaren en meer volgt een vermindering van 20% met een maximale vermindering van € 20.000.30 Dit alles illustreert wel de willekeurigheid van het hanteren van een maximumkorting. De Centrale Raad hanteert overigens verschillende kortingspercentages zonder een maximumbedrag aan te houden.31

Buiten boetezaken wordt gewoonlijk een schadevergoeding toegekend door de bestuursrechter door verdragsconforme toepassing van art. 8:73 Awb.32 Voor de bestuurlijke vertraging draait in die zaken het bestuursorgaan op en voor de rechterlijke traagheid de Staat (vertegenwoordigd door de minister van Justitie). De hoogte van de vergoeding bedraagt € 500 per half jaar overschrijding van die termijn.33 Omdat de redelijke termijn zich oplost in matiging van de boete, is in boetezaken in beginsel geen plaats voor een dergelijke schadevergoeding.34 Indien in een boetezaak de rechter zelf in de zaak voorziet door de boete te herroepen omdat de overtreding niet is komen vast te staan, terwijl wel sprake is van schending van die termijn kan analoog aan 'burgerlijke zaken' schadevergoeding plaatshebben. De schadevergoeding komt dan geheel voor rekening van het boeteopleggende bestuursorgaan.35 Het Voorontwerp Wet schadevergoeding bij overschrijding redelijke termijn codificeert deze schadevergoedingsjurisprudentie. Het voorontwerp voorziet in een verzoekschriftprocedure die binnen een jaar na onherroepelijke afdoening bij de bij de bestuursrechter kan worden geëntameerd (art. 8:96c Awb). In de toelichting bij dit voorontwerp wordt overwogen:

Tot slot nog de kwestie of de rechter ambtshalve gevolgen dient te verbinden aan overschrijding van de redelijke termijn. De strafkamer van de Hoge Raad kijkt ambtshalve naar de overschrijding van de redelijke termijn in cassatie (art. 6 lid 1 EVRM).36 Het laatste lijkt voor de hand te liggen: de middelen kunnen zich niet richten op iets wat nog moeten komen. Toch is dit niet altijd zo: de cassatiemiddelen hoeven pas na de aanzegging dat de stukken bij de Hoge Raad zijn ingekomen te worden ingediend, zodat wel kan worden geklaagd over te trage doorzending van de stukken door het gerechtshof.37 De Hoge Raad ziet overigens geen aanleiding zich over de redelijke termijn in feitelijke aanleg te buigen indien in feitelijke aanleg (op dit punt) geen verweer is gevoerd, terwijl dit wel mogelijk was.38 Het is op zich wel begrijpelijk dat de Hoge Raad uitsluitend naar de redelijke termijn in de fase voor cassatie wil kijken indien er daaromtrent een oordeel van de feitenrechter voorligt, omdat de Hoge Raad zich dan voor wat betreft de overschrijding van de redelijke termijn in eerste aanleg en appel en de daaraan te verbinden gevolgen kan beperken tot een beoordeling van de motivering van het gerechtshof op begrijpelijkheid.39 Niettemin blijft het onbevredigend dat de vraag of de verdachte langer dan nodig een dreiging van (verdere) vervolging boven het hoofd heeft gehangen (mede) afhankelijk wordt gesteld van een 'piepsysteem'. De responsieplicht van de feitenrechter laat onverlet dat hij zich net als de Hoge Raad ambtshalve kan buigen over de vraag of de redelijke termijn is overschreden en welke gevolgen een bevestigend antwoord dient te hebben. De Poorter en Pahladsingh betogen dat tussen de compensatie van overschrijding van de redelijke termijn in boetezaken en andere bestuurszaken zo min mogelijk verschil zou moeten zijn, want in beide gevallen zou het in feite gaan om een vorm van immateriële schadevergoeding wegens het leed dat is geleden door lange duur van de procedure, zij het dat die bij de boete plaatsvindt door een bedrag van de boete af te trekken.40 Ik zie de matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn meer als het resultaat van een ex-nunc beoordeling van de evenredigheid van de boetehoogte. Dat geeft ook meer ruimte voor ambtshalve toepassing (art. 8:69 lid 2 Awb).41 Met betrekking tot een vergoeding wegens immateriële schade ligt dit anders. Dan zal er immers een verzoek daartoe voor moeten liggen (zie art. 8:73 Awb en de hiervoor aangehaalde toelichting bij het Voorontwerp Wet schadevergoeding bij overschrijding redelijke termijn).