8.6.3.4 Eénloketgedachte

In de casus gaswinning in Groningen kan allerminst worden gesproken van de uitvoering van de éénloketgedachte, hoewel hier door belangenbehartigers voor werd gepleit. De Nationale ombudsman sprak in dit verband van ‘bestuurlijke spaghetti’;1 de Onafhankelijke raadsman van een ‘Gordiaanse gasknoop’.2

Al voor de aardbeving in Huizinge pleit de GBB voor één loket, waar volgens haar aan werd gewerkt door NAM, provincie en de Commissie Bodemdaling.3 In het ontwerpinstemmingsplan van de minister uit 2014 en de bestuurlijke akkoorden werd uitgegaan van ‘één uitvoeringsorganisatie voor het gecoördineerd herstellen van schade en versterken’.4 Het Centrum Veilig Wonen werd opgericht voor zowel afhandeling van fysieke schade als de versterkingsopgave.5 Tegelijkertijd was van daadwerkelijk integrale schadeafhandeling geen sprake: ‘schrijnende gevallen’ konden terecht bij de Commissie Bijzondere Situaties en werden niet doorverwezen door CVW maar via de Onafhankelijke Raadsman, burgemeesters of later de NCG.6 Hoewel de NCG zich niet bezig zou houden met schade, kreeg zij een rol bij afhandeling van complexe schades7 en opkoopregeling het Koopinstrument.8 Daarnaast was er een NAM Bedrijvenloket en een Agro-Team van NAM.9 Hoewel de situatie overzichtelijker werd met de komst van TCMG en zij zich inspande een centraal loket voor fysieke schade te zijn – ondernemers, monumenteigenaren en agrariërs konden wel bij haar terecht10 – werd haar opvolger IMG pas medio 2020 bevoegd schade rond waardedaling te vergoeden. Vanaf de publiekrechtelijke instelling van het IMG werd een loket gecreëerd voor claims omtrent fysieke schade, waardedaling en immateriële schade.11 Groningers dienen wel separate, individuele aanvragen te doen. Daarnaast vergoedde ook het IMG niet de schade van andere oorzaken dan de gaswinning in Groningen en de gasopslag bij Norg, zoals zoutwinning in Drenthe en Groningen12 of gaswinning van de kleine velden. De Tcbb had geadviseerd voor één landelijk loket;13 uiteindelijk kwam een ‘Landelijk loket mijnbouwschade’ tot stand dat geen Groningse gaswinningsschade afhandelde,14 ondanks de ‘landelijke’ functie.

De versterkingsoperatie verliep lange tijd via een ‘nogal bijzondere constructie’15 (aldus de Onafhankelijke Raadsman) van betrokken organisaties: de NCG diende het CVW aan te sturen maar kreeg geen doorzettingsmacht.16 Hoewel de minister vaststelde dat dit niet optimaal werkte,17 werd in de publiekrechtelijke aanpak een aanvullende Tijdelijke Commissie Versterken (later Adviescollege Veiligheid Groningen) ingesteld die normbesluiten nam in plaats van dat dit bij de NCG werd belegd. Staatstoezicht en de Nationale ombudsman uitten twijfels over de constructie en bureaucratie van de publiekrechtelijke versterking.18

Toen de overheid aankondigde schadeherstel en versterking publiekrechtelijk te regelen zodat NAM volledig op afstand kwam te staan, verwachtten veel partijen een integrale aanpak. Op informatiebijeenkomsten van de NCG bleek dat ‘bewoners geen of beperkt onderscheid maken tussen schade en versterken. Er zijn dus veel schade gerelateerde vragen gekomen, waar NCG vanuit de versterking geen antwoord op heeft.’19 Volgens betrokkenen was het onderscheid dat in het Groningse dossier werd gemaakt tussen schadeherstel en versterking ‘slechts theoretisch’.20 Versterkingsadviezen waren vaak het resultaat van de fundamentele schade die woningen door de aardbevingen hadden opgelopen, terwijl bij schadeherstel vooral cosmetische schade werd afgehandeld. De OvV hekelde de ‘gefragmenteerde aanpak’;21 de Commissie Bijzondere Situaties pleitte voor meer ‘structurele verbindingen’ zodat ‘mensen niet tussen wal en schip vallen’;22 de Onafhankelijk Raadsman begreep niet dat de integrale aanpak van schadeafhandeling en versterking onder overheidsregie niet werd gerealiseerd, en dat zeker in zaken waar naast TCMG en NCG ook NAM (vanwege oude schademeldingen) een rol speelde veelal van ‘kafkaëske’ situaties kon worden gesproken.23 Sommige burgers werden volgens de Onafhankelijke Raadsman ‘volledig… vermalen’;24 alleen op papier waren de verschillende verantwoordelijkheden van de organisaties te begrijpen. Ook Staatstoezicht, de voorzitter van de TCMG, en ondervraagde Groningers en belangenbehartigers riepen op één loket te creëren.25

Hoewel in navolging van eerdere afspraken over CVW tussen Rijk en regio was afgesproken dat er één wet voor schade en versterken, en één bijbehorende uitvoerende zbo zou komen,26 besloot het kabinet echter dat niet IMG, maar NCG voor versterking verantwoordelijk zou blijven.27 Doordat zowel het IMG gericht op schadeafhandeling als de NCG gericht op versterking inmiddels grote, complexe (uitvoerings-)organisaties zijn geworden, leek het onverstandig ze nog te fuseren.28 Daarnaast stelde de minister dat sprake was van verschillende taken met verschillende belangen; bij versterking werden ook ‘vanuit maatschappelijk perspectief wenselijke ontwikkelingen’29 meegenomen; bovendien was het voor haar van belang dat een minister eindverantwoordelijk bleef, wat niet te rijmen viel met de status van het IMG als zbo.30 Hoewel TCMG en NCG een convenant sloten om schadeafhandeling en versterking geleidelijk meer gezamenlijk uit te voeren,31 bleken de doelgroepen verschillend: op zo’n 71% van de versterkingsadressen werd geen schademelding gedaan waardoor slechts voor sommige inwoners een gecombineerde aanpak zinvol zou zijn.32

De leefbaarheidsmaatregelen werden onder de noemer Kansrijk Groningen los gehouden van de versterkingsoperatie, waardoor de NCG die beide regisseerde afzonderlijke (informatie-)bijeenkomsten organiseerde omdat het ‘deels om dezelfde doelgroep [ging], maar het gaat om een heel andere boodschap en een andere emotie.’33 Ook het Nationaal Programma Groningen bleef losgezongen van TCMG/ IMG en de versterkingsoperatie onder NCG. Bovendien kenden de verschillende onderdelen van de leefbaarheidsprogramma’s tot en met 2019 een eigen loket.34 Het NPG vervolgde deze aanpak door zijn programma’s te laten regisseren door provincie en gemeenten die kunnen kiezen voor separate instanties of initiatieven. Zelfs binnen de door de NPG geïnstigeerde maatregelen werd geen éénloketgedachte nageleefd: via het bestaande Loket Leefbaarheid konden projecten tot € 10.000 worden ondersteund, terwijl een aanvullend Impulsloket aanvragen boven € 10.000 aan zou nemen.35 De gedachte hierachter was waarschijnlijk een versimpelde procedure – het Loket Leefbaarheid kende geen juridische status, terwijl het Impulsloket als subsidieregeling werd verankerd in het bestuursrecht met bijkomende verplichtingen en rechtsbescherming voor de aanvrager als gevolg. Tegelijkertijd zullen individuele aanvragers en gemeenten langs verschillende loketten moeten voor hun initiatieven.36 Omdat vanuit het NPG ook werd geïnvesteerd in bestaande initiatieven zoals lokale energietransitieprojecten, het Erfgoedprogramma en Zorgprogramma,37 zullen veel actoren betrokken blijven en kan het voor Groningers onoverzichtelijk zijn bij wie zij voor welke diensten terecht kunnen.

Waarom ontstonden zo veel instanties in het Groningse dossier? De verklaring lijkt te liggen in het gebrek aan regie vanuit de Rijksoverheid, terwijl ondertussen partijen – Tweede Kamerleden, provincie, gemeenten, maatschappelijke organisaties, NAM – pleitten voor bepaalde initiatieven. Zo kwamen instanties als de Commissie Bijzondere Situaties, de Arbiters Bodembeweging, de Onafhankelijke Raadsman en het Koopinstrument, maar ook private initiatieven als Stut-en-Steun,38 Stichting WAG of het Steunpunt Bevingsschade39 tot stand. Lange tijd werd (in ieder geval door de overheid) geen doordacht, overkoepelend plan getrokken. Het Groningse dossier was aan veel politieke en mediadruk onderhevig, waardoor veel initiatieven bovendien relatief weinig tijd kregen zich te ‘bewijzen’ voordat zij werden aangepast of opgeheven. De TCMG vormde hierin een uitzondering omdat het gevoel bestond dat zij voortkwam uit gezamenlijke verantwoordelijkheid – er was immers geluisterd naar de pijlers van de regio.40 Onderzoekers constateerden dat de fragmentatie en het complexe schadesysteem ervoor zorgden dat schadeafhandeling en versterking niet goed functioneerden en resulteerden in ‘verkokering’41 en frictie tussen de ‘“systeemwereld” en de “leefwereld” van bewoners.’42 In figuur 8.6 worden de verscheidene organisaties weergegeven die anno 2021 als loket functioneren voor burgers die een schadevergoeding (in brede zin) willen aanvragen en de ondersteunende instanties daarbij.

Figuur 8.6 Betrokken organisaties die anno 2021 als loket functioneren voor de onderdelen van het schadebeleid rondom de gevolgen van de gaswinning in Groningen.