4.3.8 Conclusie

‘The whole is greater than the sum of its parts’.1 Een gedetailleerd overzicht van de procedures en de regels, zowel inhoudelijk als procedureel, van het Europees economisch bestuur laten een ingewikkeld beeld zien: constante rapportageverplichtingen, toezicht, evaluaties, aanbevelingen, aanmaningen, sancties, verscherpt toezicht, nadere rapportageverplichtingen etc. Deze doorlopende beleidscyclus vindt plaats onder de noemer van het Europees Semester en het nationaal semester.

Het Europees Semester coördineert de eerste drie pijlers van het Europees economisch bestuur: structurele hervormingen in het kader van de Europa 2020-strategie, de macro-economische onevenwichtigheden en de begrotingsregels in het kader van het Stabiliteits- en Groeipact. Het Europees Semester is gericht op het formuleren van landenspecifieke aanbevelingen in het licht van de in het voorjaar door de Europese Raad vastgestelde beleidsprioriteiten. Deze landenspecifieke aanbevelingen moeten vervolgens op nationaal niveau worden meegenomen bij het doorvoeren van hervormingen en het op- en vaststellen van de begroting. Het detailniveau van de landenspecifieke aanbevelingen is opvallend. Niet alleen zijn de aanbevelingen specifiek, de aanbevelingen hebben steeds meer betrekking op het sociale beleid in de lidstaten, mede als resultaat van de integratie van de verschillende beleidsterreinen in het Europees Semester.

Het nationaal semester intensiveert vervolgens het toezicht op de implementatie van deze regels: de Commissie evalueert en controleert in hoeverre de lidstaat rekening houdt met de landenspecifieke aanbevelingen bij de opstelling van de begroting, zelfs nog voordat het parlement de begroting heeft goedgekeurd. Hoewel de landenspecifieke aanbevelingen niet juridisch bindend zijn worden ze in het vervolg van de beleidscyclus wel als uitgangspunt genomen bij het toezicht op de nationale beleidsbeslissingen. Bovendien vindt over de uitvoering van de landenspecifieke aanbevelingen en de wijze waarop deze worden omgezet in concrete nationale maatregelen regelmatig overleg plaats tussen de nationale autoriteiten en de Commissie, tijdens zogenoemde bilaterale bijeenkomsten.

In het kader van de vierde pijler van het Europees economisch bestuur is de lidstaat onderworpen aan nog strenger toezicht. Hierdoor wordt de ruimte voor de lidstaat om zelf beslissingen te nemen over de besteding van de middelen tot op grote hoogte beperkt. Dit leidt in sommige gevallen tot een botsing van nationale belangen en de bescherming van nationale grondrechten en de belangen van de EMU namelijk de instandhouding van een monetaire samenwerking. Door de afhankelijkheid die er ontstaat als een lidstaat financiële steun ontvangt is de lidstaat de facto gebonden aan het doorvoeren van de maatregelen zoals neergelegd in het memorandum van overeenstemming, ook al kunnen deze maatregelen niet worden afgedwongen in het kader van het EU-recht.

Het toezicht op het economisch en budgettair beleid van de lidstaten vindt dus plaats in een doorgaande cyclus en een constante dialoog tussen de nationale lidstaat en de EU-instellingen. Dit heeft tot gevolg dat er geen definitief besluitvormingsmoment is. Er wordt constant voortgeborduurd op eerdere evaluaties, aanbevelingen of besluiten. Het toezicht is gericht op het voorkomen van het voeren van ‘ongezond’ economisch en begrotingsbeleid. Het toezicht ziet er dan ook op toe om buitensporige macro-economische onevenwichtigheden en buitensporige tekorten in een zo vroeg mogelijk stadium te voorkomen. Hoe verder de lidstaat afwijkt van de regels hoe intensiever het toezicht wordt en de rapportageverplichtingen toenemen. Doordat de beleidscyclus drie verschillende vormen van toezicht bij elkaar brengt zijn soft law- en hard law-elementen in grote mate met elkaar verweven waardoor de soft law verhardt. En naarmate de lidstaat meer afwijkt van de gestelde regels neemt de manoeuvreerruimte van de lidstaat bij het nemen van beslissingen omtrent de begroting in toenemende mate af.

De lidstaten zijn daarnaast gebonden aan een budgettaire tijdlijn. Het Nationaal Hervormingsprogramma en Stabiliteitsprogramma moeten uiterlijk 30 april zijn opgestuurd naar de Commissie, het Ontwerpbegrotingsplan uiterlijk 15 oktober en de begroting moet uiterlijk 31 december zijn vastgesteld volgens de nationale procedures. Deze rapportageverplichtingen nemen toe als de lidstaat onder intensiever toezicht staat. De lidstaat is daarnaast verplicht om de regel van begrotingsevenwicht, inclusief een correctiemechanisme bij de afwijking van de middellange termijndoestelling, op te nemen in nationale wetgeving en daarnaast om een nationale begrotingstoezichthouder in te stellen op nationaal niveau. Hiermee wordt geprobeerd het nationaal eigenaarschap te versterken. Het voorstel van de Commissie tot het opzetten van nationale raden voor concurrentievermogen past ook in dit kader.

Hoewel de bevoegdheid om in laatste instantie te beslissen over de begroting nog bij de lidstaten ligt, zijn de mogelijkheden van de EU-instellingen om toezicht te houden op de implementatie van deze beslissingen steeds verder toegenomen, waardoor er sprake is van een centralisatie van het toezicht. De beslissingen worden genomen in intergouvernementeel verband door de (Europese) Raad. Deze beslissingen worden echter in grote mate beïnvloed door de evaluaties en aanbevelingen van de Commissie en, waar relevant, de ECB en het IMF. De Commissie heeft zelfs de mogelijkheid om in enkele gevallen te besluiten om, zonder dat er een beslissing van de Raad nodig is, de lidstaat te onderwerpen aan verscherpt toezicht. De Commissie ziet bovendien toe op de implementatie van de besluitvorming.

Zowel het Europees Parlement als het nationale parlement heeft maar een beperkte rol bij de totstandkoming van deze besluitvorming, waardoor er sprake is van een verantwoordingsgat. Het uitgangspunt dat de verantwoording en de controle op hetzelfde niveau plaatsvinden als waarop de besluiten worden genomen over het uitgeven van het geld, gaat niet meer geheel op. De directe verantwoordingrelatie tussen degene die de middelen besteedt en degene die de middelen opbrengt lijkt deels te worden doorbroken, zonder dat dit wordt gecompenseerd op Europees niveau. Het budgetrecht van het nationale parlement wordt hierdoor afgezwakt en ingekaderd. Bovendien kan de betrokkenheid van het parlement bij de besluitvormingsprocedures op nationaal niveau in de knel komen door de opgelegde tijdlijnen en de beperkte tijdspanne voor het nemen van bepaalde besluiten op nationaal niveau. Het verantwoordingstekort wordt versterkt doordat de regels en procedures zeer complex zijn waardoor de toepassing ervan weinig transparant is.