10.2.4 Tenietgaan van investeringen

Omgevingsgerelateerde overheidsmaatregelen die beperkingen aan het gebruik van eigendommen stellen, kunnen tot gevolg hebben dat in het verleden gedane investeringen geheel of gedeeltelijk tenietgaan. Dat is, zoals gezegd, bijvoorbeeld het geval, als een burger investeringen heeft gedaan om zijn bedrijf in de toekomst op een bepaalde wijze te kunnen uitoefenen en de overheidsmaatregel (gebruiksbeperking) die bedrijfsuitoefening vervolgens rechtens onmogelijk maakt. De mij bekende rechtspraak biedt slechts zeer weinig voorbeelden van een omgevingsgerelateerde overheidsmaatregel die in strijd met de vereiste ‘fair balance’ werd geoordeeld, (mede) omdat door die maatregel een gedane investering geheel of gedeeltelijk waardeloos was geworden. Wellicht is een verklaring hiervoor dat een investering zich vaak vertaalt in een hogere waarde van de eigendom (bijvoorbeeld een gebouw) waarin de investering is gedaan. De eventueel vereiste schadevergoeding voor de daarna door de overheidsmaatregel veroorzaakte waardedaling van die eigendom omvat dan mede een vergoeding voor de (geheel of gedeeltelijk) waardeloos geworden investering. Toch zal in de praktijk niet elke investering in een object zich vertalen in een waardestijging van dat object die gelijk is aan de waarde van de investering. In die gevallen zal een schadevergoeding voor de waardedaling van de eigendom dan ook geen volledige schadevergoeding voor de geheel of gedeeltelijk waardeloos geworden investering inhouden.

Het meest duidelijke voorbeeld van een zaak waarin het ehrm een schadevergoeding voor nutteloos geworden investeringen toekende is vermoedelijk de zaak-Bruncrona/Finland.1 In deze zaak was de beëindiging van een ‘lease’ van grond (verschillende eilanden) en wateren aan de orde die in eigendom toebehoorden aan de overheid. De klagers gebruikten deze grond voor het produceren van hout (bosbouw). Daarvoor hadden zij investeringen in de gronden gedaan. Toen de overheid de lease beëindigde, stelden de klagers zich op het standpunt dat sprake was van een ontneming van eigendom. Het ehrm volgde de klagers daarin niet – kort gezegd – omdat zij geen eigenaar van de gronden en wateren waren, maar oordeelde wel dat een onder de algemene regel vallende aantasting van het eigendomsbelang had plaatsgevonden.2 Het ehrm achtte die aantasting disproportioneel vanwege de wijze waarop de lease door de overheid beëindigd was. De overheid had de klagers namelijk verzocht de gronden te ontruimen zonder dat de overheid de lease tevoren tegen een bepaalde datum had opgezegd. Het ehrm overwoog dat een dergelijke opzegging onder artikel 1ep vereist was en woog bij zijn oordeel dat de aantasting disproportioneel was mee dat de klagers voor deze wijze van beëindiging van de lease geen schadevergoeding hadden ontvangen en deze naar nationaal recht ook niet konden afdwingen. Het ehrm kende de klagers daarom zelf een vergoeding toe voor de investeringen in de gronden (inclusief bepaalde belastingen) die zij niet hadden kunnen terugverdienen.3

De Nederlandse rechtspraak biedt ook een belangrijk voorbeeld van een omgevingsgerelateerde overheidsmaatregel die in strijd met de vereiste ‘fair balance’ werd geoordeeld, (mede) omdat door die maatregel een gedane investering waardeloos was geworden. Het betreft hier het arrest-Staat/Lohuis.4 De aanleiding van deze zaak vormde de Wet herstructurering varkenshouderij (Whv).5 Deze wet had hoofdzakelijk tot doel om de milieubelasting door bovenmatige mestproductie tegen te gaan.6 Dit doel trachtte zij te bereiken door de ‘mestproductierechten’, die door de Wet verplaatsing mestproductie (Wvm) in 1994 geïntroduceerd waren, om te zetten in ‘varkensrechten’. Deze omzetting vond echter niet integraal plaats. Alleen de mestproductierechten die een varkenshouderij in het peiljaar 1996 of eventueel 1995 daadwerkelijk benutte werden namelijk omgezet in varkensrechten. De mestproductierechten die de varkenshouderij in 1996 (of 1995) niet daadwerkelijk benutte door de productie van mest (de zogenaamde ‘latente mestproductierechten’ of ‘latente ruimte’), werden niet omgezet en kwamen te vervallen. Hierdoor ging voor varkenshouderijen met latente ruimte de mogelijkheid om op basis van die latente ruimte in de toekomst meer varkens te houden dan wel mest te produceren verloren. Naast dit verlies van de latente ruimte vond bij de omzetting van de mestproductierechten die een varkenshouder in 1996 (of 1995) wel daadwerkelijk benutte, een korting met 10% plaats. Het was de bedoeling dat later nog een korting met maximaal 15% zou plaatsvinden, maar deze korting heeft uiteindelijk nooit doorgang gevonden. Lohuis meende dat het doen vervallen van de latente mestproductierechten, die in zijn geval 34% van het totaal van zijn mestproductierechten vormden, en de genoemde korting hem disproportioneel troffen, omdat hij hiervoor geen schadevergoeding van de overheid had gekregen. Het Hof Arnhem volgde hem hierin en dit oordeel bleef bij de HR in stand. Dit oordeel komt (als ik het goed zie) op het volgende neer.7 Lohuis is in 1974 begonnen met de exploitatie van een varkenshouderij. In 1990 is hij ziek geworden als gevolg waarvan het aantal varkens op het bedrijf afnam. Om ondanks zijn ziekte toch weer hetzelfde aantal varkens te kunnen houden als voorheen heeft hij in 1993 NLG 60.000 geïnvesteerd in de renovatie van zijn varkensschuren. Vanaf 1994 nam het aantal varkens op het bedrijf dan ook weer toe. Hoewel hij het aantal varkens weer aan het opbouwen was, was het aantal varkens in het peiljaar 1996 (waarin de toen daadwerkelijk gebruikte mestproductierechten werden omgezet in varkensrechten) nog altijd aanzienlijk lager dan in de twee jaren voordat hij ziek was geworden. Doordat de Whv zijn latente mestproductierechten deed vervallen en bovendien een korting van 10% doorvoerde, kon Lohuis niet verder gaan met het opbouwen van het aantal varkens tot het niveau van vlak voor zijn ziekte. Daardoor was zijn investering van NLG 60.000 goeddeels nutteloos geworden.

Het is hier overigens nog het vermelden waard dat – los van de specifieke situatie van Lohuis – de HR reeds in 2001 bij wijze van voorbeeld een situatie had benoemd waarin het nutteloos worden van een investering zonder dat daarvoor een adequate schadevergoeding werd geboden een disproportionele aantasting van het eigendomsbelang kon opleveren. Dat was de situatie waarin de Whv mestproductierechten deed vervallen die een varkenshouder tegen betaling had verworven.8

Uit het voorgaande blijkt dat (in het verleden in eigendommen gedane) investeringen die geheel of gedeeltelijk teniet zijn gegaan als gevolg van een omgevingsgerelateerde overheidsmaatregel (die beperkingen aan het gebruik van die eigendommen stelt) op grond van artikel 1ep onder omstandigheden vergoed moeten worden teneinde een ‘fair balance’ tussen het algemeen belang en het eigendomsbelang te waarborgen.