4.7.10.3 Het onbevoegde bestuursorgaan

Een en ander ligt minder eenvoudig indien informatie wordt verstrekt door een onbevoegd bestuursorgaan, dat wil zeggen, een bestuursorgaan dat niet beschikt over publiekrechtelijke bevoegdheden in het kader van het onderwerp waarover het informatie verstrekt (paragraaf 2.3.1.1).

Op het eerste gezicht ligt het voor de hand dat een informatieverzoek door een onbevoegd bestuursorgaan – overeenkomstig artikel 2:3 lid 1 Awb, dat ook geldt voor schriftelijke verzoeken om informatie1 – wordt doorgezonden naar het bevoegde bestuursorgaan. De zorgvuldigheid die jegens de vraagsteller moet worden betracht,2 zal vaak gediend zijn met de beantwoording van een burgervraag door het bestuursorgaan waarbij die vraag thuishoort. Zeker bij complexe vragen die slechts kunnen worden beantwoord door het bevoegde bestuursorgaan, bijvoorbeeld omdat het onbevoegde orgaan niet beschikt over de specialistische kennis van de materie die nodig is voor een adequate beantwoording van de vraag, zal de vraag worden doorgezonden of zal de burger in elk geval worden verwezen naar het bevoegde orgaan. Soms kan doorzending echter een nogal formalistische aanpak zijn van een vraag die bij het verkeerde orgaan is terechtgekomen. Bijvoorbeeld bij zeer eenvoudige vragen is denkbaar dat het onbevoegde orgaan – om iemand niet van het kastje naar de muur te sturen – kiest voor een meer efficiënte benadering door de vraag zelf te beantwoorden, als het zich daartoe in staat acht. Het achterwege laten van doorzending komt uiteraard ook voor indien het orgaan niet heeft onderkend dat het onbevoegd is, en de vraag daarom zelf in behandeling neemt.3 Een onbedoeld nevengevolg van deze burgervriendelijke benadering is dat het risico op onjuiste informatieverstrekking groter is wanneer de informatie wordt verstrekt door een ‘onbevoegd orgaan’ dan door een ‘bevoegd orgaan’. Een bevoegd orgaan zal ter zake deskundiger zijn en daardoor minder snel een informatiefout maken, maar kan ook meer zeggen over – bijvoorbeeld – zijn beleid, waarmee een onbevoegd orgaan minder bekend zal zijn.

Voor het gezichtspunt van de hoedanigheid van de overheid is van belang om te bezien in hoeverre het feit dat de informatie afkomstig is van een onbevoegd orgaan afbreuk doet aan het vertrouwen dat daaraan kan worden ontleend. Een blik op de rechtspraak van de hoogste bestuursrechters op dit punt geeft de burger geen moed. Uit de rechtspraak omtrent de toepassing van het vertrouwensbeginsel kan worden opgemaakt dat uitlatingen van een onbevoegd bestuursorgaan het bevoegde bestuursorgaan in beginsel niet (kunnen) binden.4 De bestuursrechter is streng. Dit blijkt wel uit de volgende standaardoverweging in bestemmingsplanzaken waarmee beroepen op vertrouwen dat beweerdelijk is gewekt door het college van burgemeester en wethouders worden afgedaan:5 ‘In het algemeen kunnen geen rechten worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden. De bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan berust niet bij het college van burgemeester en wethouders, maar bij de raad.’ Deze overweging kan worden begrepen vanuit het gegeven dat verschillende bestuursorganen over verschillende bevoegdheden beschikken die met het oog op verschillende doelen (kunnen) worden uitgeoefend, waarbij zodoende ook verschillende belangen een rol kunnen spelen. De leerstukken van legaliteit en specialiteit pleiten derhalve voor het toekennen van beperkt belang aan uitlatingen van een onbevoegd bestuursorgaan.6 Hiermee wordt de onwenselijke situatie voorkomen dat uitlatingen van het ene, onbevoegde bestuursorgaan het andere, bevoegde orgaan binden, en zodoende invloed uitoefenen op het dictum van een besluit van dit laatste orgaan.7

Een dergelijke terughoudendheid is – gelukkig voor de burger – minder noodzakelijk als het gaat om overheidsaansprakelijkheid voor het verstrekken van onjuiste informatie. De schadevergoedingsrechter kent, anders dan de bestuursrechter bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel, in de regel geen doorslaggevende betekenis toe aan het feit dat vertrouwen is gewekt door een onbevoegd bestuursorgaan, in de zin dat een vordering reeds daarop strandt. Dit verschil kan wellicht worden verklaard doordat het dictum en de rechtsgevolgen van een bestuursbesluit niet ter discussie staan in een geding voor de schadevergoedingsrechter. In een dergelijk geding wordt schadevergoeding gevorderd op de grond dat het vertrouwen ten onrechte is gewekt, en wordt niet gesteld dat het vertrouwen ten onrechte niet is nagekomen en alsnog moet worden nagekomen in de vorm van een bestuursbesluit (zie paragraaf 4.7.5). Het gaat niet om de binding van het bevoegde bestuursorgaan aan het vertrouwen, maar om het antwoord op de vraag of de burger door de overheid – bevoegd of niet – op het verkeerde been is gezet en deswege aanspraak kan maken op schadevergoeding.8 Hierbij deert het minder dat het vertrouwen is gewekt door een tot besluiten onbevoegd bestuursorgaan. Een argument voor een minder terughoudende benadering is voorts dat de schadevergoeding ten laste komt van de rechtspersoon waartoe het onbevoegde bestuursorgaan behoort dat het vertrouwen heeft gewekt. Het bevoegde bestuursorgaan blijft dus – niet alleen publiekrechtelijk maar ook vermogensrechtelijk gezien – gevrijwaard van de gevolgen van de onjuiste informatieverstrekking (paragraaf 1.5.3).

Het arrest Staat/Van Benten12 laat zien dat de (formele) positie van het informatie verstrekkende bestuursorgaan, hoewel die positie dus niet doorslaggevend is, wel degelijk relevant is.13

Het arrest Staat/Van Benten impliceert dat het bestuursorgaan wel over enige bevoegdheden dient te beschikken met betrekking tot het wettelijk kader dat het orgaan – of de onder zijn verantwoordelijkheid werkzame ambtenaren – uitlegt, nu de informatie verstrekkende ambtenaren wel degelijk waren belast met de vaststelling van de schadeloosstellingen. Steun voor deze opvatting kan ook worden gevonden in de rechtspraak van de belastingrechter en de strafrechter.

In het belastingrechtelijke arrest Kinderzitjes oordeelde de Hoge Raad dat mededelingen van ambtenaren van de gemeentepolitie tijdens een verkeerscontrole een – in rechte te beschermen – vertrouwen kunnen wekken bij een belastingplichtige dat hij heeft voldaan aan een uit de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1966 voortvloeiende verplichting, omdat die ambtenaren mede betrokken zijn bij de handhaving van die wet. 14Uit de latere rechtspraak van de belastingkamer volgt dat een dergelijk vertrouwen alleen rechtens relevant is indien het niet-bevoegde bestuursorgaan enige wettelijke taak heeft met betrekking tot de betreffende belastingwet.15 Uit de strafrechtspraak blijkt dat een toezegging van een hoofdagent tot gevolg kan hebben dat het openbaar ministerie niet-ontvankelijk wordt verklaard in de vervolging van een verdachte.16 Hiervoor is plaats in uitzonderlijke gevallen, waaronder het geval waarin de vervolging plaatsvindt nadat door het openbaar ministerie gedane of aan hem toe te rekenen uitlatingen bij de verdachte het vertrouwen hebben gewekt dat hij niet (verder) zal worden vervolgd.17

Onder omstandigheden mag men dus vertrouwen op de juistheid van mededelingen van een onbevoegd bestuursorgaan met enige bevoegdheden ter zake, maar dit betekent niet dat zulks als hoofdregel geldt. De hoofdregel zou mijns inziens moeten zijn dat de hoedanigheid van de overheid in dit geval een wenk is dat niet zonder meer plaats is voor een gerechtvaardigd vertrouwen, tenzij de overige omstandigheden van het geval iets anders meebrengen.18 Ten aanzien van deze overige omstandigheden zou men – gezien de hiervoor besproken rechtspraak – kunnen denken aan de situatie waarin het betrokken bestuursorgaan over (enige relevante) bevoegdheden beschikt met betrekking tot het wettelijk kader waaraan het uitleg heeft gegeven. Als het daarover niet beschikt, is een vertrouwen in beginsel niet gerechtvaardigd te noemen. Van de burger mag naar mijn mening worden verwacht dat hij een basale notie (lees: basiskennis) heeft van de globale trekken van een wettelijke bevoegdheidsverdeling.19 Het grote belang van bescherming van gewekt vertrouwen dat in overeenstemming met regels inzake bevoegdheid en formele besluitvorming is gehandeld, waarop de Hoge Raad wijst in het arrest De Goede Hoop/Curaçao, maakt dat niet anders. Een zodanig vertrouwen kan namelijk niet spoedig worden aangenomen ingeval sprake is van een onmiskenbare bevoegdheidsverdeling die volgt uit de wet, zoals bijvoorbeeld bij provincies, waterschappen en gemeenten het geval is. Dit volgt uit de rechtspraak over onbevoegd gedane toezeggingen.

Als het gaat over de aansprakelijkheid van de overheid wegens de niet-nakoming van onbevoegd gedane toezeggingen is de burgerlijke rechter een stuk strenger dan in gevallen van overheidsaansprakelijkheid voor het verstrekken van onjuiste informatie. Dit blijkt uit het arrest Gelderland/Vitesse c.s.20 Hierin stelt de Hoge Raad voorop dat (destijds) uit de Provinciewet voortvloeide dat gedeputeerden zonder delegatie of goedkeuring achteraf door provinciale staten niet bevoegd waren om de provincie te binden door een toezegging te doen. Hieruit volgt dat slechts onder bijzondere omstandigheden plaats is voor het oordeel dat de provincie onrechtmatig heeft gehandeld. Volgens de Hoge Raad is aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad wegens vertrouwen dat is gewekt door een onbevoegd verrichte vertegenwoordigingshandeling niet gemakkelijk te rijmen met het grote gewicht dat in een democratische rechtsstaat toekomt aan een onmiskenbare bevoegdheidsverdeling, zoals die is neergelegd in de Provinciewet.21 Van Vitesse c.s. mocht worden verwacht dat zij van deze bevoegdheidsverdeling op de hoogte waren, nu zij, althans hun vertegenwoordigers, hooggekwalificeerde professionals waren, aldus de Hoge Raad.22 Deze uitgangspunten gelden blijkens de rechtspraak ook voor de maatman-burger23 en voor de bevoegdheidsverdeling op grond van andere organieke wetten, zoals de Gemeentewet.24 Deze terughoudendheid strookt met het civiele leerstuk van de schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid.25

Het verschil met informatieverstrekking door een onbevoegde is te verklaren doordat toezeggingen en vertegenwoordigingshandelingen erop zijn gericht om een binding van het bestuursorgaan of de rechtspersoon in het leven te roepen. Het gaat hierbij om de (semi-)contractuele of delictuele binding van een rechtspersoon aan vertrouwen dat niet bevoegd namens haar is gewekt. Het verrichten van publiek- en privaatrechtelijke rechtshandelingen kan – op grond van de wet – alleen geschieden door het bevoegde bestuursorgaan. Daarin is een parallel met de strenge rechtspraak van de bestuursrechter over het vertrouwensbeginsel gelegen en een duidelijk onderscheid ten opzichte van zuivere informatieverstrekking (paragraaf 3.2.1). In de wet is niet bepaald dat de bevoegdheid tot het verstrekken van informatie bij het bestuursorgaan berust of dat daarvoor een (vertegenwoordigings)handeling van een bestuursorgaan noodzakelijk is (paragraaf 2.3.1.1).26 Hieraan doet niet af dat het – in alle opzichten – de voorkeur verdient dat slechts informatie wordt verstrekt die raakt aan de uitoefening van bevoegdheden die wel bij wet zijn toegekend. Dit betekent immers niet dat anderen geen informatie mogen verstrekken, uiteraard tenzij dit bij of krachtens wet dan wel bij ambtsinstructie is verboden. Tegen deze achtergrond is voor het aannemen van aansprakelijkheid voor onjuiste informatieverstrekking door een onbevoegde niet vereist dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die de terzijdestelling van de wettelijke bevoegdheidsverdeling rechtvaardigen.27