12.2.2 Enkele praktijkcasus uit de rechtspraak

Er is niet veel rechtspraak over de vraag in hoeverre artikel 1ep ter waarborging van een ‘fair balance’ eist dat de overheid schadevergoeding aanbiedt voor (directe of indirecte) schade door beleidsvoornemens. De volgende uitspraken zijn voor het leerstuk van schade door beleidsvoornemens het belangrijkst.

Een belangrijke zaak is allereerst de zaak-Allen e.a./VK.1 In deze zaak klaagde een groep omwonenden van Stansted Airport bij Londen dat het voornemen van BAA Standsted, de private onderneming die eigenaar en exploitant van Standsted Airport was, om een tweede start- en landingsbaan aan te leggen en te exploiteren de waarde van hun woningen en percelen had doen dalen. Het ehrm aanvaardde dat dit door de Britse regering ondersteunde voornemen inderdaad hun eigendommen had aangetast, omdat het algemeen (ook door de overheid en BAA Standsted) aanvaard was dat reeds het voornemen van aanleg en exploitatie van een extra start- en landingsbaan een waardedaling in omliggend onroerend goed veroorzaakte.2 Het feit dat de klagers (nog) niet geprobeerd hadden hun eigendommen te verkopen deed daar niet aan af. De klacht van de klagers was gebaseerd op twee samenhangende verwijten aan de Britse overheid. Enerzijds meenden de klagers dat de regering in 2003 niet haar steun voor de voorgenomen aanleg en exploitatie van een extra start- en landingsbaan had mogen uitspreken (in een witboek over de toekomst van de luchtvaart). Anderzijds meenden zij dat de regering dit in ieder geval niet had mogen doen zonder regelgeving uit te vaardigen die BAA Standsted verplichtte om de door de voorgenomen aanleg en exploitatie veroorzaakte waardedaling te vergoeden. Tot de relevante feiten in deze zaak behoorde onder meer dat er wel een wettelijk recht op schadevergoeding voor waardedalingen van eigendommen bestond vanaf het tijdstip dat de ontwikkeling het stadium van een voornemen gepasseerd was.3 Voorts was van belang dat de Britse regering van BAA Stansted verwachtte dat zij een (niet-wettelijke) compensatieregeling op zou stellen die aan de omwonenden tot op zekere hoogte compensatie zou bieden voor de ‘generalised blight’ (de waardedaling als gevolg van het enkele voornemen van de ontwikkeling) en dat BAA Stansted dit in 2004 ook had gedaan. In hoofdzaak kwam deze compensatieregeling erop neer dat alleen percelen waar de verwachte geluidsbelasting 66 Leq of hoger was voor compensatie in aanmerking kwamen. De klagers konden geen aanspraak op compensatie maken, omdat de verwachte geluidsbelasting op hun percelen onder die grenswaarde bleef. Aldus zag het ehrm zich geplaatst voor de vraag of de compensatieregeling van BAA Stansted een ‘fair balance’ tussen het eigendomsbelang van de klagers enerzijds en het belang van BAA Stansted en de samenleving als geheel anderzijds tot stand had gebracht en voor de vraag of de Britse overheid op grond van haar positieve verplichtingen regelgeving had moeten uitvaardigen op grond waarvan ook de klagers recht op compensatie zouden hebben gehad. Het ehrm oordeelde dat er een ‘fair balance’ tot stand was gebracht en dat de overheid uit een oogpunt van proportionaliteit niet verplicht was regelgeving uit te vaardigen op grond waarvan (ook) de klagers aanspraak op compensatie hadden kunnen maken. Het ehrm overwoog in dit verband allereerst dat artikel 1ep bij aantastingen die geen eigendomsontneming zijn niet steeds vereist dat schadevergoeding voor de aantasting wordt geboden. Het ehrm voegde daaraan toe dat het in beginsel het oordeel van de wetgever voor welke schade wel en voor welke schade geen compensatie wordt geboden respecteert, tenzij dat oordeel evident arbitrair of onredelijk is. Vervolgens overwoog het dat het feit dat de compensatieregeling van BAA Stansted alleen de percelen die het ergst door ‘generalised blight’ (‘schaduwschade’) getroffen werden (hetgeen geobjectiveerd was door de op onderzoek gebaseerde grenswaarde van 66 Leq) recht gaf op compensatie de overheid er niet toe behoefde te bewegen een voor de klagers gunstiger vergoedingsregime in te voeren of verplicht te stellen. De keuze van de Britse wetgever om alleen een gunstiger en ruimhartiger vergoedingsregime te bieden als de voorgenomen ontwikkeling voldoende zeker en concreet was geworden doordat de benodigde vergunningen ervoor waren afgegeven was volgens het ehrm namelijk niet evident arbitrair of onredelijk en bleef binnen de ‘margin of appreciation’. Het ehrm wees er daarbij nog op dat de schade van de klagers louter hypothetisch was zolang zij hun perceel nog niet verkocht hadden.4 Dat de grenswaarde van 66 Leq een harde grens was die geen ruimte liet voor een belangenafweging per geval achtte het ehrm tot slot ook niet disproportioneel, omdat nu eenmaal ergens een grens getrokken moest worden en een flexibele grens het gevaar van onzekerheid, willekeur en inconsistentie in zich borg. Er was volgens het ehrm derhalve geen sprake van een schending van artikel 1 ep.

In de zaak-Sporrong en Lönnroth/Zweden waren de erfgenamen van Sporrong (hierna tezamen: Sporrong c.s.) eigenaar van een perceel met een gebouw in het centrum van Stockholm.5 In 1956 verleende de Zweedse regering een onteigeningsvergunning aan de stad Stockholm ten aanzien van 164 percelen waaronder dat van Sporrong c.s.6 Stockholm wilde namelijk een viaduct bouwen en een van de pijlers daarvan zou op het perceel van de klagers komen te staan, terwijl het perceel voor de rest een parkeerplaats moest worden. De onteigeningsvergunning verviel – na enkele keren verlengd te zijn – uiteindelijk in 1979. In 1954 was in verband met de voorgenomen bouw van het viaduct ook reeds een bouwverbod over hun perceel uitgevaardigd. Dit bouwverbod werd uiteindelijk ook pas in 1979 ingetrokken. Sporrong c.s. hadden nooit getracht hun perceel te verkopen. Wel hadden zij in 1970 een ontheffing van het bouwverbod gevraagd en verkregen voor de verbreding van de voordeur. Andere ontheffingen hadden zij niet aangevraagd.

Lönnroth was voor driekwart eigenaresse van een perceel met twee gebouwen in het centrum van Stockholm. In 1971 verleende de Zweedse regering een onteigeningsvergunning aan de stad Stockholm ten aanzien van 115 percelen waaronder dat van Lönnroth. Op het perceel van Lönnroth wilde Stockholm namelijk een parkeergarage bouwen. De onteigeningsvergunning was geldig tot 31 december 1979, maar werd op 3 mei 1979 voortijdig ingetrokken. Rond 1975 had zij reeds tevergeefs om intrekking van de onteigeningsvergunning gevraagd, omdat zij haar gebouwen wilde renoveren. Tussen 1970 en 1975 had zij bovendien zeven pogingen ondernomen om het perceel te verkopen, maar de kopers waren steeds afgehaakt na raadpleging van de plaatselijke autoriteiten. Het was soms ook moeilijk gebleken huurders te vinden. In verband met de voorgenomen bouw van de parkeergarage was in 1968 ook reeds een bouwverbod uitgevaardigd over het perceel van de klaagster. In 1970 had Lönnroth een ontheffing van het bouwverbod voor het aanbrengen van wijzigingen op de derde verdieping van een van de panden gevraagd en verkregen. Andere ontheffingen had zij niet aangevraagd en uiteindelijk was het bouwverbod in 1980 vervallen.

Het ehrm oordeelde dat de bouwverboden zonder twijfel een aantasting van het eigendomsbelang hadden opgeleverd. De onteigeningsvergunningen hadden volgens het ehrm ook een aantasting van het eigendomsbelang tot gevolg gehad, omdat zij het de stad Stockholm hadden toegestaan de percelen op een naar eigen inzicht te bepalen moment te onteigenen. Daardoor was hun eigendomsrecht volgens het ehrm onzeker (‘precarious and defeasible’) geworden. Dat zij hun eigendom nog wel hadden mogen gebruiken en vervreemden deed daar niet aan af. Met betrekking tot de proportionaliteit overwoog het ehrm dat de percelen van de klagers aan onteigeningsvergunningen onderworpen waren geweest voor de duur van 23 jaar respectievelijk 8 jaar. Daarbij tekende het aan dat de proportionaliteit van de onteigeningsvergunningen, die steeds met 3 tot 10 jaar waren verlengd, naar nationaal recht niet tijdens de (langdurige) gelding ervan tussentijds heroverwogen kon worden. De klagers waren (daardoor) volgens het ehrm in volstrekte onzekerheid gelaten over het lot van hun eigendommen. De jarenlange bouwverboden hadden bovendien het negatieve effect van de langdurige geldigheid van de onteigeningsvergunningen versterkt. Het ehrm oordeelde daarom dat geen sprake was geweest van een ‘fair balance’. Dat was volgens het ehrm slechts anders geweest, indien de klagers de mogelijkheid hadden gehad de geldigheidsduur van de onteigeningsvergunningen in te (doen) korten of recht hadden gehad op schadevergoeding. Het voegde daar tot slot nog aan toe dat het niet nodig was om na te gaan of de klagers daadwerkelijk schade hadden geleden, omdat hun juridische situatie op zichzelf niet verenigbaar was met de vereiste ‘fair balance’. Er was derhalve sprake van een schending van artikel 1ep.

In de zaak-Rosiński/Polen was de klager eigenaar van een perceel.7 In 1993 stelde de overheid een nieuw bestemmingsplan vast op grond waarvan het perceel onteigend zou worden voor de aanleg van een weg en de bouw van een ziekenhuis. De klager vocht dit bestemmingsplan tevergeefs bij de rechter aan. In 2001 weigerde de overheid aan de klager een eerste goedkeuring voor de bouw van een woning op zijn perceel, omdat het bouwplan in strijd was met het bestemmingsplan dat voorzag in de aanleg van een weg en de bouw van een ziekenhuis. Deze weigering vocht de klager tevergeefs in rechte aan. In 2001 werd de klager ook medegedeeld dat de financiering voor de aanleg van de weg tot ten minste 2010 niet beschikbaar was. In 2002 vroeg de klager de overheid zijn perceel te kopen, maar de overheid weigerde dit. Eind 2002 verloor het bestemmingsplan zijn geldigheid en in 2003 werd de eerste goedkeuring voor het bouwplan alsnog verleend. Het ehrm oordeelde (ook in deze zaak) dat sprake was geweest van een aantasting van het eigendomsbelang, omdat de klager zijn bouwproject niet had kunnen realiseren aangezien zijn eigendom onteigend zou worden op een onbepaald moment in de toekomst en omdat hij naar nationaal recht geen recht had gehad op een schadevergoeding. Daardoor was zijn eigendomsrecht volgens het ehrm onzeker (‘precarious and defeasible’) geworden. Dat hij zijn eigendom nog wel had mogen gebruiken en vervreemden deed daar niet aan af. Met betrekking tot de proportionaliteit overwoog het ehrm dat geen tijdsplanning had bestaan voor de uitvoering van het in 1993 vastgestelde bestemmingsplan en dat de overheid in 2001 had aangegeven dat de financiering voor de aanleg van de weg niet vóór 2010 beschikbaar zou zijn. Daardoor was de klager volgens het ehrm geconfronteerd met een dreigende onteigening op een onbepaald moment in de toekomst. Het ehrm wees er bovendien op dat deze situatie lang (van 1993 tot en met 2003) had geduurd en dat de klager naar nationaal recht geen aanspraak had kunnen maken op schadevergoeding daarvoor. Nu de uitvoering van het bestemmingsplan niet direct zou plaatsvinden, had de weigering van de eerste goedkeuring voor het bouwplan (althans de verhindering van elk bouwplan) op grond van dat bestemmingsplan naar het oordeel van het ehrm geen algemeen belang op de korte of middellange termijn gediend. Het ehrm oordeelde dan ook dat geen sprake was geweest van een ‘fair balance’. Daarom was sprake van een schending van artikel 1ep.

Een vergelijkbare situatie gaf aanleiding tot het arrest-Buczkiewicz/Polen.8 De klagers in deze zaak waren eigenaar van een perceel met een agrarische bestemming.9 In 1992 stelde de overheid een nieuw bestemmingsplan vast op grond waarvan het perceel bestemd werd voor de aanleg van een grote weg en de bouw van bedrijfsgebouwen. Als gevolg van deze bestemmingswijziging mochten de klagers hun perceel blijven gebruiken voor agrarische doeleinden, maar mochten zij er niet op bouwen. In 1992 en 2001 verzochten de klagers de overheid om hun perceel te kopen, maar dit weigerde de overheid. In 2001 klaagden de klagers bovendien bij de overheid dat er geen tijdsplanning voor de uitvoering van het bestemmingsplan was, dat daardoor sprake was van langdurige onzekerheid over de toekomst van het perceel en dat vele potentiële kopers waren afgehaakt door de onmogelijkheid om op het perceel te bouwen. In 2002 vroegen de klagers een eerste goedkeuring aan voor de bouw van een kleine woning op hun perceel, maar deze werd geweigerd omdat bebouwing in strijd was met het bestemmingsplan. Eind 2003 verloor het bestemmingsplan zijn geldigheid. Het ehrm oordeelde (ook in deze zaak) dat sprake was van een aantasting van het eigendomsbelang. In dit verband overwoog het dat de eigendom van de klagers onteigend zou worden op een onbepaald moment in de toekomst, dat zij naar nationaal recht geen recht hadden gehad op een schadevergoeding daarvoor, dat het vooruitzicht van de toekomstige onteigening de marktwaarde van de eigendom negatief kon beïnvloeden en dat het redelijk was aan te nemen dat de overheid niet zou meewerken aan bouwplannen voor hun perceel. Daardoor was hun eigendomsrecht volgens het ehrm onzeker (‘precarious’) geworden. Dat de klagers hun eigendom nog wel hadden mogen gebruiken en vervreemden deed daar niet aan af. Met betrekking tot de proportionaliteit overwoog het ehrm dat geen tijdsplanning had bestaan voor de uitvoering van het in 1992 vastgestelde bestemmingsplan. Daardoor waren de klagers volgens het ehrm geconfronteerd met een dreigende onteigening op een onbepaald moment in de toekomst. Het ehrm wees er bovendien op dat deze situatie lang (van 1992 tot en met 2003) had geduurd en dat de klagers naar nationaal recht geen aanspraak hadden kunnen maken op schadevergoeding daarvoor. Nu de uitvoering van het bestemmingsplan niet direct zou plaatsvinden, had de weigering van de eerste goedkeuring voor het bouwplan (althans de verhindering van elk bouwplan) op grond van dat bestemmingsplan naar het oordeel van het ehrm geen algemeen belang op de korte of middellange termijn gediend. Het ehrm oordeelde dan ook dat geen sprake was geweest van een ‘fair balance’. Daarom was in deze zaak eveneens sprake van een schending van artikel 1ep.