Einde inhoudsopgave
Het budgetrecht van het Nederlandse parlement 2017/6.2.4.2
6.2.4.2 Het Ontwerpbegrotingsplan en de implementatie van de landenspecifieke aanbevelingen in de ontwerpbegrotingen
mr. M. Diamant, datum 01-09-2017
- Datum
01-09-2017
- Auteur
mr. M. Diamant
- Vakgebied(en)
Staatsrecht (V)
Voetnoten
Voetnoten
Zie Kreilinger 2016.
Deroose & Griesse 2014.
Darvas & Leandro 2015.
Rapport Algemene Rekenkamer 2014, p. 50.
De regering is het niet eens met de aanbeveling van de Commissie om de hypotheekrenteaftrek in een versneld tempo te laten dalen. Zie kabinetsreactie op de landenspecifieke aanbevelingen van de Commissie in 2014 (Kamerstukken I 2013/14, CVII, nr. H). In dit geval is de landenspecifieke aanbeveling dan ook aangepast door de Raad. Zie aanbeveling van de Commissie: COM(2014) 420 en de definitieve aanbeveling van de Raad: PbEU C 247/88.
Zie bijvoorbeeld het algemeen overleg Pensioenonderwerpen waar de landenspecifieke aanbeveling over de pensioenen werd betrokken (Kamerstukken II 2015/16, 32 043, nr. 28).
In 2013 vond er een plenair debat plaats over de landenspecifieke aanbevelingen tegelijkertijd met de bespreking van het Stabiliteitsprogramma en het Nationaal Hervormingsprogramma (Handelingen I 2012/13, item 7, nr. 30). In 2014 vond er een schriftelijke overleg plaats met de betreffende minister (Kamerstukken I 2013/14, CVII, nr. I) en in 2015 en 2016 gaven de aanbevelingen geen aanleiding voor de Eerste Kamerleden om vragen te stellen.
Zie bijvoorbeeld de aanbiedingsbrief van de Minister van Financiën bij het Ontwerpbegrotingsplan voor 2017 (Kamerstukken II 2016/17, 21 501-07, nr. 1395).
Zie bijvoorbeeld de algemene financiële beschouwing in 2016 (Handelingen II 2016/17, item 25, nr. 7).
Zie bijvoorbeeld Kamerstukken I 2014/15, CVII, nr. L.
Kamerstukken II 2010/11, 21 501-20, nr. 537. Dit is ook overgenomen in de Rijksbegrotingsvoorschriften.
Er wordt niet consequent gesproken over landenspecifieke aanbevelingen van de Raad. Ook wordt er wel verwezen naar de landenspecifieke aanbevelingen van de Commissie, of er wordt gesproken van de aanbevelingen gedaan in het kader van het Europees Semester.
Zie bijvoorbeeld de begroting Wonen en Rijksdienst 2016: ‘Deze hervormingen zijn in lijn met de landenspecifieke aanbevelingen in het kader van het Europees Semester ’ (Kamerstukken II 2015/16, 34 300 XVIII, nr. 2, p. 7).
Zie bijvoorbeeld de begroting Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2015. In de beleidsagenda is de volgende zin opgenomen: ‘De hervormingen sluiten aan bij de landenspecifieke aanbevelingen van de Europese Raad ten aanzien van het pensioenstelsel en het verhogen van de arbeidsparticipatie.’, Kamerstukken II 2014/15, 34 000-XV, nr. 2, p. 8.
Zie bijvoorbeeld de begroting Volksgezondheid, Welzijn en Sport. In een voetnoot is opgenomen dat: ‘Met de in deze paragraaf opgenomen toelichting op de hervorming langdurige zorg wordt invulling gegeven aan de motie-Schouw (TK 21 501-20, nr. 537), die de regering oproept aan te geven op welke wijze omgegaan wordt met de landenspecifieke aanbevelingen van de Commissie COM(2014) 420 final’, Kamerstukken II 2014/15, 34 000-XVI, nr. 2, p. 16.
Zie bijvoorbeeld ook de begroting Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2016 (Kamerstukken II 2015/16, 34 300-XV, nr. 2, p. 18) of de begroting Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2013 (Kamerstukken II 2012/13, 33 400-XV, nr. 2, p. 8).
Zie bijvoorbeeld de begroting van Economische Zaken 2016 (Kamerstukken II, 34 300 XIII, nr. 2, p. 44 en 45).
De passage uit de motie hier van belang is: ‘(…) verzoekt de regering de specifieke aanbevelingen voor Nederland een eigenstandige plaats te geven in de departementale begrotingen, zodat duidelijk is hoe met de aanbevelingen wordt omgegaan (…)’, Kamerstukken II 2010/11, 21 501-20, nr. 537.
Kamerstukken II 2013/14, 31 865, nr. 58, p. 3 (Kabinetsreactie rapport Algemene Rekenkamer 28 november 2013). Zie bijvoorbeeld jaarverslag en slotwet Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2014 (Kamerstukken II 2014/15, 34 200, nr. 1, p. 14). Dit geldt echter niet voor alle jaarverslagen: zo wordt in het jaarverslag van de begroting voor Wonen en Rijksdienst (Kamerstukken II 2014/15, 34 300 XVIII, nr. 1) niet teruggekomen op de landenspecifieke aanbeveling waarnaar wel wordt verwezen in de begrotingsstaat van Wonen en Rijksdienst 2014 (Kamerstukken II 2013/14, 33 750 XVIII, nr. 2, p. 6).
Zie de plannen voor de eerste fase van het Five Presidents’ Report (COM(2015) 600 final).
Nederland behoort tot een van de drie EU-lidstaten met de hoogste implementatiegraad van de landenspecifieke aanbevelingen in het nationale beleid.1 De gemiddelde implementatiegraad van de landenspecifieke aanbevelingen is echter niet heel hoog in de EU2 en neemt zelfs af.3
De landenspecifieke aanbevelingen gericht aan Nederland hebben vaak betrekking op onderwerpen die ook door de regering als problematisch worden gezien in Nederland en vaak als aandachtspunt in het regeerakkoord worden aangemerkt.4 De landenspecifieke aanbevelingen zijn daarnaast, als ze betrekking hebben op hetzelfde beleidsterrein, vaak een herhaling van eerdere jaren en komen tot stand in een dialoog tussen de Commissie en de lidstaat. Hierdoor is het lastig om vast te stellen of de landenspecifieke aanbevelingen ook daadwerkelijk invloed hebben op het beleid van de regering. In de praktijk lijken de landenspecifieke aanbevelingen van de Commissie die niet in lijn zijn met het regeringsbeleid in ieder geval te leiden tot debat, zoals bij de aanbevelingen in het kader van de hypotheekrenteaftrek.5
De landenspecifieke aanbevelingen van de Commissie worden zoals hiervoor al genoemd voorzien van een kabinetsreactie. Voor de bespreking van de landenspecifieke aanbevelingen van de Commissie en de kabinetsappreciatie is geen standaard werkwijze in beide Kamers, zoals wel het geval is met de bespreking van de conceptprogramma’s in het voorjaar. De landenspecifieke aanbevelingen worden in de Tweede Kamer geagendeerd voor de algemene overleggen in het kader van de voorbesprekingen van de Raden waar de landenspecifieke aanbevelingen op de agenda staan of de Tweede Kamerleden treden desgewenst met de minister over een specifieke aanbeveling in debat.6 In de Eerste Kamer wordt jaarlijks aan de hand van de landenspecifieke aanbevelingen en de kabinetsreactie bezien of deze aanleiding vormen om met de minister in debat te treden of schriftelijke vragen te stellen.7
De landenspecifieke aanbevelingen worden vervolgens geïmplementeerd in de ontwerpbegroting. De regering rapporteert hierover aan de Commissie in het Ontwerpbegrotingsplan dat een vertaling vormt van de cijfers en het beleid uit de Miljoenennota. Het Ontwerpbegrotingsplan wordt in samenhang met de Miljoenennota besproken tijdens algemene financiële beschouwingen.8 In de Tweede Kamer vinden de algemene financiële beschouwingen plaats voordat het Ontwerpbegrotingsplan halverwege oktober naar de Commissie wordt gestuurd. Tijdens deze beschouwingen wordt overigens aan het plan als zodanig geen aparte aandacht besteed.9 De Eerste Kamer houdt pas nadat het Ontwerpbegrotingsplan naar de Commissie is gestuurd haar algemene financiële beschouwingen. De Eerste Kamer bespreekt het Ontwerpbegrotingsplan dan ook niet plenair voordat het naar de Commissie gaat. Dit laat echter onverlet dat de Eerste Kamer altijd vragen kan stellen aan de minister naar aanleiding van het ontvangen Ontwerpbegrotingsplan dat in de regel eind september naar de Kamers wordt gestuurd.10
Op verzoek van de Tweede Kamer, naar aanleiding van de aangenomen motie Schouw,11 geeft de regering in de memorie van toelichting bij de betreffende ontwerpbegrotingswet aan hoe met de landenspecifieke aanbevelingen wordt omgegaan. In de praktijk betekent dit dat de minister in de memorie van toelichting, specifiek de beleidsagenda, bij de ontwerpbegrotingswet verwijst naar de landenspecifieke aanbeveling.12 De regering gebruikt in de memorie van toelichting veelal de passage dat de aangekondigde of bestaande maatregel(en) of het gevoerde beleid in lijn zijn met13 of aansluiten bij14 de landenspecifieke aanbevelingen dan wel dat de betreffende beleidstoelichting invulling geeft aan de motie-Schouw.15 Soms wordt zelfs alleen in een voetnoot verwezen naar de motie Schouw of dat de maatregelen in lijn zijn met de aanbeveling.16 In de regel wordt dus enkel benoemd dat de maatregelen aansluiten bij de aanbeveling, zonder dat verder in wordt gegaan op de aanbeveling zelf. Er is wel een enkele uitzondering waar uitgebreider wordt ingegaan op de wijze waarop wordt voldaan aan de aanbeveling.17 Het is de vraag of het enkel benoemen dat de maatregelen aansluiten bij de aanbeveling tegemoet komt aan de gedachte achter de motie: de regering gaat niet direct in op de vraag hoe wordt omgegaan met de aanbevelingen, zoals het in de motie is verwoord.18 In de regel wordt in de jaarverslagen ook teruggekomen op de landenspecifieke aanbevelingen.19
De rapporteurs voor het Europees Semester in 2013 en 2014 – ingesteld door de Tweede Kamercommissie voor Europese Zaken – constateren dat de aandacht voor zowel de totstandkoming van de landenspecifieke aanbevelingen als de implementatie ervan in het nationale beleid verbeterd kan worden in de Tweede Kamer.20 Sinds het Europees Semester 2015 worden de landenspecifieke analyses al in februari gepubliceerd door de Commissie waarin de Commissie voorsorteert op de landenspecifieke aanbevelingen. Deze analyses kunnen behulpzaam zijn bij de controle in het kader van de landenspecifieke aanbevelingen. Bovendien wil de Commissie regels opstellen om de dialoog met de parlementen in het licht van de landenspecifieke aanbevelingen te bevorderen.21