11.4 Het onderscheid tussen een formele en een materiële interpretatie van het budgetrecht

In hoeverre is nu het onderscheid tussen een formele en een materiële invulling van het budgetrecht nuttig? Mijns inziens blijkt uit het bovenstaande dat de juridische consequenties van Europese integratie voor het parlementaire budgetrecht door dit onderscheid preciezer kunnen worden weergegeven. Uit de rechtsvergelijking met Duitsland blijkt dat de positie van het parlement bij een materiële benadering duidelijk sterker is dan bij een formele. Hoewel het Bundesverfassungsgericht, de Bondsdag en de Bondsregering het begrip materieel budgetrecht niet met zoveel woorden hanteren, bestaat er binnen die ambten overeenstemming over het gegeven dat de verantwoordelijkheid voor de begroting bij de Bondsdag (en de Bondsregering) moet blijven. De Bondsdag moet zelfstandig en in vrijheid beslissingen kunnen nemen over de begroting. Zouden betalingsverplichtingen voor de toekomst ertoe leiden dat de budgetautonomie, in ieder geval voor een aanzienlijke tijdsduur, niet alleen begrensd wordt, maar daadwerkelijk vrijwel niets meer voorstelt, dan zou sprake zijn van een schending van het (materiële) budgetrecht. In dit proefschrift is het materiële budgetrecht gedefinieerd als het in meerderheid goed- of afkeuren van concrete voorgenomen overheidsuitgaven door beide Kamers, waarvoor vereist is dat het parlement geïnformeerd wordt over die voornemens. Deze invulling van het materiële budgetrecht wijkt daarmee iets af van de interpretatie die het Bundesverfassungsgericht, de Bondsdag en de Bondsregering op basis van het Grundgesetz aan dit recht geven. In beide gevallen gaat het echter om de inhoudelijke zeggenschap van het parlement over concrete overheidsuitgaven. Dit is de kern van een materiële benadering van het budgetrecht. De budgetautonomie van het parlement mag niet te veel beperkt worden.

Een aspect dat hierbij een belangrijke rol speelt, is het aggregatieniveau van begrotingen.1 Het is de vraag hoe gedetailleerd uitgaven in een begroting moeten worden vastgelegd. Zo heeft het Nederlandse parlement eenmalig ingestemd met de oprichting van het ESM en de financiële consequenties daarvan, waarna het geen verdere zeggenschap meer heeft over de aanwending van dit fonds. In Duitsland dient de Bondsdag juist met iedere toepassing in te stemmen. Dit levert een verschillende positie voor beide parlementen op, als gevolg van een ander aggregatieniveau. Is het aggregatieniveau van begrotingsposten hoog, dan vermindert daarmee de zeggenschap van het parlement over de daadwerkelijke overheidsuitgaven, hetgeen afbreuk doet aan het materiële budgetrecht.

Voor het materiële budgetrecht is het aggregatieniveau van begrotingen dus van groot belang. Dit laat zien dat het onderscheid tussen een formele en een materiële interpretatie van het budgetrecht niet dichotoom is. De invulling van het budgetrecht kan in meer of mindere mate formeel dan wel materieel zijn, onder meer afhankelijk van het aggregatieniveau van begrotingen. Dit zal bij bijvoorbeeld tienjaarlijkse begrotingen, zoals die tussen 1815 en 1840 voorkwamen, beduidend hoger liggen dan bij jaarlijkse, waardoor er in dat geval sprake is van een meer formele benadering van het budgetrecht. Het budgetrecht vormt in dat opzicht een continuüm, dat van formeel naar materieel loopt. Het formele en het materiële budgetrecht vormen twee uitersten, die in elkaar overlopen en waarbij tussenvormen mogelijk zijn.2

Mijns inziens is het nuttig om op deze manier een onderscheid te maken tussen een formele en een materiële invulling van het budgetrecht, zodat de juridische consequenties van (onder andere) Europese integratie zo precies mogelijk kunnen worden weergegeven. Tegelijkertijd kan echter betoogd worden dat de precieze interpretatie van het budgetrecht er in het geheel niet toe doet. Het resultaat is immers zowel in Nederland, met een meer formele invulling van het budgetrecht, als in Duitsland, met een materiële interpretatie, tot op heden gelijk geweest: de parlementen van beide landen hebben met dezelfde Europese maatregelen ingestemd. Ook het Bundesverfassungsgericht heeft nog nooit daadwerkelijk een streep door Europese afspraken gezet. Dit leverde het Hof de bijnaam op van de hond die wel blaft, maar niet bijt.3 Zo bezien is het de vraag wat nu precies het belang is van dit onderscheid.

Mijns inziens spelen drie punten hierbij een belangrijke rol. Ten eerste zijn de resultaten van de verschillende stappen van Europese integratie in Nederland en Duitsland mijns inziens niet gelijk aan elkaar. Hoewel beide landen met dezelfde Europese maatregelen hebben ingestemd, heeft de Bondsdag daarbij een wezenlijk andere, sterkere positie verkregen dan het Nederlandse parlement, zoals hiervoor aan de orde kwam.

Ten tweede heeft dit verschil in positie tot nu toe weliswaar nog niet tot een ander resultaat geleid, maar dat kan in de toekomst anders zijn. De Bondsdag kan bijvoorbeeld financiële bijstand vanuit het ESM aan een ander land tegenhouden, in tegenstelling tot het Nederlandse parlement. Ook lijkt het einde van de Europese coördinatie van het economisch beleid dat door de verschillende lidstaten wordt gevoerd, nog niet in zicht. Aan het einde van het tweede deel van dit proefschrift is bijvoorbeeld ingegaan op de plannen voor een Europees ministerie van Financiën of contracten tussen lidstaten en de EU over hervormingen.4 Hoewel dit voorlopig nog toekomstmuziek is, en wellicht nooit werkelijkheid wordt, ligt het in de lijn der verwachtingen dat, mochten deze stappen ooit gerealiseerd worden, de Bondsdag hierbij opnieuw een sterkere positie zal afdwingen dan het Nederlandse parlement. Of dergelijke plannen überhaupt in overeenstemming te brengen zijn met de materiële invulling van het budgetrecht in Duitsland, zal afhankelijk zijn van de precieze invulling daarvan. Niet alleen voor de uitvoering van al tot stand gekomen maatregelen is het verschil in positie tussen de Bondsdag en het Nederlandse parlement dus van belang, maar ook bij eventuele toekomstige maatregelen zal dit onderscheid naar verwachting een rol spelen, zowel bij de goed- of afkeuring als bij de toepassing.

Tot slot is mijns inziens niet alleen de uitkomst van belang, maar ook de besluitvorming die daaraan voorafgaat, bijvoorbeeld bij een besluit om al dan niet financiële steun aan een lidstaat te verlenen vanuit het ESM of bij de goedkeuring van Europese maatregelen. Ook als de Bondsdag telkens instemt met een besluit tot steunverlening, zal het feit dat de Bondsregering instemming voor dit besluit moet krijgen, leiden tot een fundamenteel debat over een dergelijk besluit. Doordat aan het budgetrecht een materiële invulling wordt gegeven, wordt preciezer stilgestaan bij de budgettaire consequenties van Europese afspraken en de betekenis daarvan voor de zeggenschap en begrotingsautonomie van het parlement. Bovendien zal op Europees niveau de te verkrijgen goedkeuring van de Bondsdag van invloed zijn op het onderhandelingsresultaat. In Nederland is instemming van het parlement bij steunverlening niet vereist, wat een andere dimensie aan een debat hierover geeft. De formele invulling van het budgetrecht leidt ertoe dat bij de goedkeuring van Europese maatregelen minder uitvoerig en grondig wordt nagedacht over de gevolgen daarvan voor de begrotingsautonomie van beide Kamers. Centraal staat bij die interpretatie immers het idee dat het parlement, samen met de regering, de begroting vaststelt, en daaraan zal de betreffende maatregel weinig veranderen. De vraag wat de betekenis is van een dergelijke nieuwe stap van Europese integratie voor de zeggenschap van het parlement wordt, zoals bleek in het tweede deel van dit proefschrift, weliswaar vaak opgeworpen, maar tot overeenstemming tussen de regering en het parlement over een antwoord op die vraag komt het zelden.