3.3.2.3 Afbakening van de verzekeringsmarkt

Zoals ik hierboven aan de orde stelde, is het bij de afbakening van de relevante verzekeringsmarkt nodig om de relevante productmarkt en de relevante geografische markt te bepalen. Bij de afbakening moet rekening worden gehouden met de instrumenten van vraag- en aanbodsubstitutie.

Een probleem dat speelt bij de afbakening van de verzekeringsmarkt is dat de toepassing van deze instrumenten van vraag- en aanbodsubstitutie bij de marktafbakening tot verschillende uitkomsten leidt.

Kort samengevat zou de verzekeringsmarkt kunnen worden ingedeeld in zoveel relevante productmarkten als er verschillende risico’s worden verzekerd. Ieder verzekeringsproduct voorziet immers in een specifieke verzekeringsbehoefte. Dat zou tot de conclusie kunnen leiden dat de relevante verzekeringsmarkt nauw moet worden afgebakend, met als gevolg dat eerder mededingingsproblemen kunnen worden vastgesteld. Zoals gezegd zullen aanbieders op een nauw afgebakende markt eerder over marktmacht bezitten dan in een ruim afgebakende markt.

Het instrument van aanbodsubstitutie pleit er tegelijkertijd voor om de relevante productmarkt in de verzekeringssector juist ruimer af te bakenen. Bij aanbodsubsitutie wordt immers beoordeeld of de aanbieders van producten relatief gemakkelijk hun productenpalet kunnen uitbreiden. Verzekeraars zouden bijvoorbeeld relatief gemakkelijk hun productenaanbod kunnen uitbreiden met andere soorten verzekeringen. In de praktijk gebeurt dat – omwille van risicospreiding – ook en bieden de meeste verzekeraars verschillende polissen aan zoals een brandverzekeraar die ook aansprakelijkheidspolissen aanbiedt.. Borgesius wijst erop dat omdat elke verzekeringspolis uniek is, en daarom de substitueerbaarheid aan de vraagzijde in principe nihil is, de substitueerbaarheid aan de aanbodzijde een bijzondere rol speelt bij de definitie van de markten in de verzekeringssector.1 Ook Van der Beek & Japon zien bij de afbakening van de verzekeringsmarkt een beperkte rol voor vraagsubstitutie, vanwege het gegeven dat de vrager alleen iets heeft aan een product dat past bij een specifieke verzekeringsbehoefte.2 Zij stellen dat het belang van aanbodsubstitutie in de marktafbakening binnen de verzekeringsmarkt hierdoor relatief groot is. Daardoor kunnen markten ruimer afgebakend worden met als gevolg dat verzekeringsproducten die niet in dezelfde behoeften voorzien, toch tot dezelfde mededingingsrechtelijke relevante markt worden gerekend.3 Zij noemen als voorbeeld een notaris die een beroepsaansprakelijkheidsverzekering (BAV) wil afsluiten bij een prijsverhoging niet zou willen overstappen op een BAV voor accountants. Hierdoor is het belang van aanbodsubstitutie volgens hen relatief groot bij de afbakening van verzekeringsmarkten en zouden markten ruimer dienen te worden afgebakend dan het geval zou zijn geweest als uitsluitend wordt uitgegaan van de vraagsubstitutie.4 Uit de beschikkingspraktijk van de NMa leidt Borgesius af dat de co-assurantie wellicht als aparte schadeverzekeringsmarkt moet worden beschouwd, met een onderscheid naar beurs- en pooltekening.5 Met name op het gebied van verzekeringspools speelt de vraag hoe de relevante markt moet worden afgebakend een belangrijke rol.6

Ook de Europese Commissie erkent dat aanbodsubstitutie mogelijk een belangrijke rol heeft bij de afbakening van de relevante verzekeringsmarkt. Illustratief is de Berkshire Hathaway/Munich Re/Gaum-beschikking van de Europese Commissie.7 De casus was als volgt. Het ging om een wijziging in de zeggenschap van het bedrijf Global Aerospace Underwriting Managers Ltd. (GAUM): een in het Verenigd Koninkrijk gevestigde onderneming die diverse diensten zoals acceptatie, administratie en schadebehandeling verricht voor onder meer een luchtvaartverzekeringspool, de ‘global pool’.8 Leden van deze ‘global pool’ waren (destijds) Berkshire Hathaway, Munich Re, Tokio Marine en Mitsui Sumitomo. De voorgenomen transactie kwam neer op een wijziging in het aandelenkapitaal waarbij Berkshire Hathaway 60% van de aandelen en Munich Re 40% daarvan zou bezitten. Deze transactie diende bij de Europese Commissie vooraf ter goedkeuring te worden aangemeld was omdat zij kwalificeerde als een concentratie met een communautaire dimensie in de zin van artikel 1 lid 2 en artikel 3 lid 1 sub b van de concentratieverordening. De Europese Commissie beoordeelt in het kader van de aanmelding de marktpositie van de ondernemingen op de markt en de vraag of de voorgenomen concentratie de daadwerkelijke mededinging op de markt niet zou belemmeren. Onderdeel van die beoordeling maakt de afbakening van de relevante verzekeringsmarkt uit. Ik licht dat aspect van de procedure eruit vanwege de betekenis van aanbodsubstitutie bij de afbakening van de relevante (zakelijke) verzekeringsmarkt.

De Europese Commissie onderscheidt in haar beoordeling drie markten: ‘underwriting and management services’, verzekering en herverzekering.9 Uit eerdere beschikkingen van de Europese Commissie is bovendien af te leiden dat binnen de verzekeringsmarkt een onderscheid wordt gemaakt tussen de markt voor levensverzekeringen en de markt voor niet-levensverzekeringen (schadeverzekeringen).10 Per type markt onderzoekt zij de relevante product- en geografische markt. Met betrekking tot de schadeverzekeringen overweegt de Europese Commissie dat:

Er bestaan dus zoveel verschillende soorten productmarkten als dat verschillende soorten risico’s worden verzekerd. Geredeneerd vanuit de vraagsubstitutie – is een ‘switch’ of overstap denkbaar voor een verzekerde tussen verzekeringen bij een premieverhoging? – zijn verzekeringen onderling niet vervangbaar: ieder type verzekering voorziet immers in een specifieke verzekeringsbehoefte. Toch blijkt uit het hierboven weergegeven citaat dat de Europese Commissie zeker ruimte laat voor een ruimere markafbakening. De Europese Commissie tekent immers aan dat er factoren zijn die pleiten voor een ruimere marktafbakening. In dat kader moet gedacht worden aan de homogeniteit (‘degree of similarity’) die bestaat aan de aanbodzijde van de markt en het feit dat grote verzekeraars actief zijn in het aanbod van verzekeringen voor meerdere soorten risico’s. Voor grote industriële risico’s kan dat anders zijn vanwege de specifieke kenmerken die het verzekeren van deze risico’s met zich brengt. Ik leid daaruit af dat de specifieke kennis die nodig is om een bepaald groot-zakelijk risico te verzekeren, ook een indicator bij de marktafbakening is. In ieder geval biedt het instrument van de aanbodsubstitutie voor de grote industriële risico’s minder houvast, gelet op de specifieke kenmerken van dergelijke risico’s. Zo noemt de Europese Commissie als voorbeeld dat de verzekering voor luchtvaartrisico’s zelfs uiteen kan vallen in specifieke(re) segmenten zoals ‘airline’, ‘product & airport’, ‘general aviation’, ‘banks (financial)non-ownership’ en ‘satellite/space risks’.12 Vanwege het feit dat deze aldus beperkte marktafbakening, gelet op het marktaandeel, de uiteindelijke beoordeling van de concentratie niet beïnvloedde, hoefde de Commissie overigens de markt niet nauwkeurig te definiëren.13

In dit kader is het relevant om te vermelden dat door Europe Economics in opdracht van de Europese Commissie onderzoek is gedaan naar de rol van aanbodsubstitutie (Asset Switching) bij de afbakening van verzekeringsmarkten. Het doel van dit onderzoek was om de mogelijkheden te analyseren die verzekeraars hebben om te ‘switchen’ tussen materiele en immateriële activa bij het productieproces van de verzekering van grote (niet-conventionele) risico’s.14 Met andere woorden: nagegaan werd in hoeverre verzekeraars van grote risico’s hun productie kunnen uitbreiden of veranderen naar andere ‘verwante’ producten. Daarbij werd ook onderzocht welke factoren dat proces kunnen belemmeren. De aanleiding voor dit onderzoek was de gebleken onduidelijkheid over de rol (en betekenis) van aanbodsubstitutie bij de marktafbakening in de verzekeringssector in het kader van de (zelf)beoordeling van samenwerking in pools onder het kartelverbod. Uit het onderzoek blijkt kort samengevat dat aanbodsubstitutie mogelijk is op een termijn van circa zes tot twaalf maanden. De kans dat dit mogelijk is voor risico’s als natuurlijke catastrofes, grote ecologische of industriële risico’s en beroepsaansprakelijkheid is groter dan voor terrorisme of nucleaire risico’s.15 Uit het onderzoek van Europe Economics blijkt ook dat de vraag in hoeverre substitutie mogelijk is, afhangt van het kapitaal (verzekeringscapaciteit) dat een verzekeraar heeft of kan bieden en de kennis en expertise van het te verzekeren risico.16

Dit alles rechtvaardigt naar mijn mening de conclusie dat aanbodsubstitutie bij de afbakening van de verzekeringsmarkten zeker gebruikt kan worden ter aanvulling op de uitkomsten van het onderzoek naar de vraagsubstitueerbaarheid. In hoeverre aanbodsubstitutie in een bepaald concreet geval een ruimere product/geografische markt rechtvaardigt zal onder meer afhangen van de vraag of een verzekeraar in staat zal zijn het productieproces op korte termijn uit te breiden met een ‘verwant’ verzekeringsproduct. Als een verzekeraar genoeg kennis en financiële middelen in huis heeft om relatief gemakkelijk (binnen een termijn van 6-12 maanden) zijn productieproces uit te kunnen breiden met een bepaald verzekeringsproduct, zou dat ervoor kunnen pleiten dat de relevante productmarkt ruimer moet worden afgebakend dan het geval zou zijn indien uitsluitend wordt uitgegaan van de substitutie aan de vraagzijde van de markt.