De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/6.7.5.2:6.7.5.2 Interpretatie van de eis van een inzichtelijke en controleerbare projectadministratie: een doos van Pandora?

De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/6.7.5.2

6.7.5.2 Interpretatie van de eis van een inzichtelijke en controleerbare projectadministratie: een doos van Pandora?

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In de Nederlandse ESF-subsidieregelingen die in de verschillende programmaperioden zijn vastgesteld, is de verplichting neergelegd dat sprake moet zijn van een inzichtelijke en controleerbare projectadministratie.1 Deze administratie dient te bestaan uit een deelnemersadministratie en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, juist en volledig zijn vastgelegd en ten behoeve van de vaststelling van de subsidiabiliteit zijn te verifiëren met bewijsstukken. De projectadministratie dient inzicht te geven in de geplande en gerealiseerde prestaties in termen van deelnemers en uren, dan wel in termen van geleverde producten en/of diensten.2 De financiële administratie dient inzicht te geven in de subsidiabele kosten, de inkomsten en de wijze waarop de inkomsten en uitgaven aan het project worden toegerekend.3 De deelnemersadministratie geeft inzicht in de subsidiabiliteit van de projectactiviteiten en de behaalde resultaten per individuele deelnemer.4 Veel ESF-subsidies worden lager vastgesteld dan wel ingetrokken, omdat volgens het subsidieverstrekkende bestuursorgaan de subsidieverplichting dat sprake moet zijn van een inzichtelijke en controleerbare afzonderlijke projectadministratie niet of onvoldoende is nageleefd.5 Indien deze projectadministratie ontbreekt, kan niet worden vastgesteld of de kosten daadwerkelijk in het kader van het desbetreffende ESF-project zijn gemaakt.6 De daaruit voortvloeiende geschillen gaan met name over de vraag op welke wijze voormelde verplichting uit de ESF-regelingen moet worden geïnterpreteerd.7 Uit de toelichting op de diverse ESF-regelingen en de handboeken waarin is neergelegd hoe de projectadministratie moet worden vormgegeven, blijkt dat de minister van szw uit de algemene verplichting tot het bijhouden van een inzichtelijke en controleerbare projectadministratie gedetailleerde administratieverplichtingen afleidt. Daarbij gaat het doorgaans om veel strengere eisen, dan noodzakelijk is op grond van de Europese subsidieregelgeving.8 De Europese Commissie stelt zich echter op het standpunt dat indien strenge nationale eisen worden gesteld, deze ook moeten worden gehandhaafd.9 Voor de programmaperiode 2007-2013 geldt als gezegd dat dit ook expliciet is neergelegd in de Europese subsidieverordening nr. 1083/2006.10 Wanneer geen handhaving van de strengere nationale regels plaatsvindt, kan de Europese Commissie derhalve besluiten een deel van de Europese gelden terug te vorderen.

Om het nog lastiger te maken, achten de Europese controleurs zich niet gebonden aan de uitleg van de (strengere) nationale regels die het desbetreffende subsidieverstrekkende bestuursorgaan voorstaat. Deze praktijk kan er toe leiden dat de Europese Commissie zich aan het einde van de programmaperiode op het standpunt stelt dat het subsidieverstrekkende bestuursorgaan de eigen nationale regels onjuist heeft geïnterpreteerd en derhalve de uitbetaling van de Europese subsidie onrechtmatig is omdat niet aan de subsidieverplichtingen is voldaan. Omdat de uitleg van de Commissie in veel gevallen pas aan het einde van de programmaperiode duidelijk is, is het nationaal uitvoeringsorgaan zich tot dan toe niet van de 'verkeerde' interpretatie bewust.

Deze praktijk leidt er toe dat de gedetailleerde administratieverplichtingen ook door de minister op zeer strenge wijze worden geïnterpreteerd.11 Ogenschijnlijk zeer algemeen geformuleerde administratieverplichtingen, blijken in de praktijk een doos van Pandora.

Dit blijkt ook uit de intrekkingen en terugvorderingen die volgen op de zogenoemde ESF-affaire 1994-1999. Deze ESF-affaire vond zijn oorzaak in het feit dat ESF-subsidieontvangers het niet zo nauw namen met de administratieverplichtingen; zij hielden vaak een volstrekt ontoereikende 'schoenendoos-administratie' bij.12 Er bestonden weliswaar gedetailleerde administratieverplichtingen, meer deze waren vaak voor meer dan één uitleg vatbaar en de naleving ervan werd niet voldoende gecontroleerd door de Arbeidsvoorzieningsorganisatie.13 Toen de minister ten gevolge daarvan werd geconfronteerd met terugvorderingen door de Europese Commissie, is besloten om door middel van intrekkings- en terugvorderingsbesluiten zoveel mogelijk uitgekeerde Europese subsidies terug te halen bij de eindontvangers van de Europese subsidies. Daartoe werden ogenschijnlijk algemeen geformuleerde administratieverplichtingen erg strikt geïnterpreteerd. In gerechtelijke procedures die op deze besluiten volgden, ging de ABRvS in veel gevallen met de strenge interpretatie van de minister akkoord, waarschijnlijk vanuit de gedachte dat er anders problemen met de Europese Commissie zouden ontstaan.14 Dit blijkt uit de zeventien uitspraken van de ABRvS van 2 augustus 2006, waarin de minister van szw in het gelijk wordt gesteld.15 In deze zaken gaat het vrijwel altijd over de vraag in hoeverre sprake is van een deugdelijke projectadministratie.

In een uitspraak van 2 augustus 2006 overweegt de ABRvS dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat de per dag door de deelnemers en een projectmedewerker afgetekende weekstaten de originele en derhalve meest relevante bewijsstukken vormen aan de hand waarvan kan worden gecontroleerd of de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend daadwerkelijk hebben plaatsgevonden.16 Gelet hierop, had de provincie Zuid-Holland de dagelijks bijgehouden urenregistratie moeten overleggen, aldus de ABRvS. Uit de uitspraak blijkt dat de door de provincie Zuid-Holland overgelegde urenadministratie bestond uit maandoverzichten die zijn afgetekend door de projectleider en de deelnemers. De vraag rijst waaruit de provincie Zuid-Holland had moeten afleiden dat de afgetekende weekstaten moesten worden bewaard.17 In de Regeling Europees Sociaal Fonds (1994-1999) noch de toelichting daarop is deze verplichting terug te vinden. Hoe de Provincie Zuid-Holland dan wel van deze verplichting op de hoogte had moeten zijn wordt uit de uitspraak volstrekt niet duidelijk.18 Barkhuysen en Den Ouden merken in hun annotatie dan ook terecht op dat de ABRvS hieraan wel wat meer woorden had mogen wijden, zeker nu het niet nakomen van deze verplichting tot een vaststelling op nihil heeft geleid.19

Ten aanzien van ESF-subsidies uit latere programmaperiodes zet de ABRvS deze strenge lijn voort.

In een uitspraak van 21 oktober 2009 overweegt de ABRvS bijvoorbeeld dat de omstandigheid dat de datum van ondertekening van de presentielijst en de vermelding daarop van de naam van de opleiding niet als verplichting zijn opgenomen in de Handleiding Projectadministratie Doelstelling 3 van januari 2004 onverlet laat dat het standpunt van de staatssecretaris, dat met deze gegevens het ingevolge artikel 11 van de Subsidieregeling vereiste inzicht kan worden gegeven, niet onjuist is.20 Uit de uitspraak blijkt wel dat de ABRvS ermee rekening houdt dat de staatssecretaris nog de gelegenheid heeft gegeven om alternatieve stukken over te leggen, waaronder arbeidsovereenkomsten van de deelnemers, hun scholingsplannen, cijferlijsten en behaalde deelcertificaten. Volgens de ABRvS is onvoldoende aannemelijk geworden dat de stichting toen in toereikende mate van die gelegenheid gebruik heeft gemaakt.

In een recente uitspraak van 16 februari 2011 stelt de ABRvS paal en perk aan de praktijk dat de staatssecretaris van szw het handboek met administratieverplichtingen op zodanige wijze interpreteert, dat de naleving daarvan door de eindontvanger van de Europese subsidies hoegenaamd onmogelijk wordt gemaakt.21 De zeer strenge interpretatie door de staatssecretaris van het handboek was volgens de ABRvS voor de eindontvanger van de Europese subsidie niet kenbaar. Daarbij komt dat de ABRvS in de uitspraak voor het eerst overweegt dat de staatssecretaris met het honoreren van de aanvraag tot subsidieverlening akkoord is gegaan met de beschrijving van de administratieve organisatie voor de uitvoering van het project en van de wijze waarop de interne en externe controle van de administratie plaatsvindt (de beschrijving Aonc) en dus ook met een daarin opgenomen alternatieve tijdsverantwoording.22

In de Handleiding projectadministratie ESF-EQUAL 2004 was bijvoorbeeld nauwkeurig voorgeschreven aan welke eisen de urenadministratie van het instructie- en overhead moest voldoen: 'Zowel de medewerker als de direct leidinggevende dienen voor de opgevoerde uren te tekenen. Het controlemoment dient kort te zijn (wekelijks). Het achteraf paraferen (na enige weken) is niet toegestaan.' In de voormelde uitspraak van 16 februari 2011 oordeelt de ABRvS echter dat — anders dan de staatssecretaris betoogde — voormeld vereiste van tekening van opgevoerde uren door zowel de medewerker als de direct leidinggevende naar zijn aard geen betrekking heeft op uren die door een zelfstandige ondernemer zijn opgevoerd, nu een zelfstandig ondernemer geen direct leidinggevende heeft.23 Volgens de ABRvS moet de staatssecretaris worden geacht de door appellante gehanteerde alternatieve tijdsverantwoording te hebben goedgekeurd, nu de wijze waarop de tijdsverantwoording zal plaatsvinden een wezenlijk onderdeel van de beschrijving AO/IC behelst en hij geen aanleiding heeft gezien om de aanvraag af te wijzen. Ten slotte overweegt de ABRvS dat de staatssecretaris er ten onrechte vanuit gaat dat het handboek vereist dat parafen steeds moeten zijn voorzien van een datum, teneinde zorg te kunnen dragen voor een inzichtelijke en controleerbare administratie.24

De doorgaans zeer streng geïnterpreteerde administratieverplichtingen hebben tot gevolg gehad dat potentiële aanvragers terughoudend worden in het aanvragen van ESF-subsidies. Het verkrijgen van de subsidie weegt niet langer op tegen de enorme inspanningen die ontvangers zich moeten getroosten om de projectadministratie te laten voldoen aan de strenge administratieverplichtingen. Eerder in deze paragraaf is reeds aangegeven dat het hier om een nationaalrechtelijk probleem gaat, nu vanuit de EU deze strenge administratievoorschriften niet per definitie zijn vereist. Dit blijkt al uit het feit dat dergelijke verplichtingen niet voor EFRO-projecten worden gesteld.25 Het lastige bij ESF-subsidies is dat de projectadministratie vaak het enige is waardoor kan worden bewezen dat het project daadwerkelijk en conform de subsidieverplichtingen heeft plaatsgevonden. Bij EFRO-projecten gaat het vaak om projecten die 'zichtbaar' zijn, zoals een brug of om innovatiesubsidies, waarvoor in ieder geval geldt dat geen deelnemersadministratie behoeft te worden bijgehouden.

Het beeld dat de strenge administratieverplichtingen niet afkomstig zijn van de Europese Commissie, wordt bevestigd door de gehouden interviews met de Europese Commissie en de Nederlandse auditautoriteit. In Brussel wordt niet voor niets van de 'Dutch disease' gesproken. Probleem is dat de strenge administratieverplichtingen zowel door de auditautoriteit als door Europese auditeurs worden beschouwd als nationale regels, waaraan zowel het subsidieverstrekkende bestuursorganen als de eindontvanger van de Europese subsidie zijn gebonden. Om het risico van terugvorderingen te beperken, dient aan de toch á strenge administratieverplichtingen zeer strikt de hand te worden gehouden. In paragraaf 6.7.5.7 komt aan de orde dat de staatssecretaris van szw ook heeft ingezien dat de strenge administratieverplichtingen meer slecht dan goed doen.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.