3.3.6.2 Interne en externe integratie

Alvorens in te gaan op integrale afweging van omgevingsbelangen (milieu, ruimtelijke ordening, natuur en water) zal ik enige woorden wijden aan interne en externe integratie van milieubelangen, waaraan in de juridische literatuur en in beleidsstukken in de afgelopen jaren veel aandacht is besteed. De gedachtevorming op dit terrein kan dienen als inspiratiebron voor het denken over integrale afweging van omgevingsbelangen.

De gedachte achter de interne integratie van milieubelangen is dat alle milieubelangen met elkaar samenhangen en dus ook vragen om een samenhangende aanpak. Doel van zo'n samenhangende aanpak van de milieuproblematiek is een verbetering van het milieu als geheel.1Die opvatting meen ik ook terug te vinden in de definitie die Faure geeft van (interne) integratie: When using the term integration it is proposed to refer to the internal integration of environmental law, meaning the ecological goal that, in the decision-making and balancing of interests with respect to the permitted amounts and quality of pollutants, the total effects of pollution emanating from the licensed activity on the various components of the environment are taken into account.'2

Interne integratie van milieubelangen wordt gewoonlijk geplaatst tegenover een sectorale benadering van milieubescherming, waarbij in verschillende wetssystemen de afweging van een bepaald milieubelang centraal staat, zoals het belang van de bescherming van de bodem in de Wet bodembescherming3 of het belang van het bestrijden en voorkomen van geluidhinder als gevolg van wegverkeer,4 railverkeer5 en industrie6 in de Wet geluidhinder (Wgh). Een sectorale benadering kan het risico inhouden van afwenteling van milieuproblemen van de ene naar de andere sector. Dat laat zich illustreren aan de hand van het plaatsen van een installatie die dient om verontreiniging van de lucht te verminderen, maar wel meer energie verbruikt. De milieuvoordelen voor de sector lucht worden dan afgewenteld op de sector energie.7,8

Met interne integratie op het terrein van het milieu wordt zoals gezegd een milieudoel gediend. Interne integratie van milieubelangen is volgens Faure zelfs crucial, to guarantee optimal reduction of environmental harm, that the administrative authorities can examine the total effects of the overall pollution caused by an entity.'9 Mij lijkt het een juist uitgangspunt om alle sectorale belangen in de integrale afweging te betrekken om het milieu als geheel daarvan te laten profiteren. Dit betekent mijns inziens echter nog niet per se, dat elk sectoraal belang bij een integrale afweging steeds optimaal zal profiteren.

Het hiervoor gegeven voorbeeld van de nageschakelde installatie illustreert dat. Als die wordt voorgeschreven vanuit het sectorale belang van een goede luchtkwaliteit, dan wordt binnen de sector luchtkwaliteit het nadeel voor de sector energie- of CO2-besparing als het ware op de koop toegenomen. Er wordt dus een keus gemaakt. Het voordeel van de interne integratie van milieubelangen zal gewoonlijk zijn en moet mijns inziens ook zijn, dat een sectoraal belang - hoe belangrijk ook - niet wordt verabsoluteerd. Die verabsolutering kan immers leiden tot afwenteling op een ander, binnen de afwentelende sector op dat moment als minder prioritair geziene sector.

Drupsteen wijst er overigens terecht op dat een sectorale aanpak zeker voordelen kan hebben en integratie geen doel op zichzelf moet worden. Aan de vooravond van de Wet milieubeheer noemde hij integratie van milieuwetgeving en de ontwikkeling van die wet nuttig en noodzakelijk'.Hij waardeerde dit proces positief en noemde het een moeilijk proces dat veel energie, denkkracht en doorzettingsvermogen vergt. Hij plaatste daarbij wel de kanttekening dat er iets te snel de indruk wordt gewekt dat sectoraal milieubeleid niet veel meer oplevert dan het verschuiven van de problemen. Volgens Drupsteen is met de sectorale wetgeving en het sectorale beleid veel bereikt en ook voor de toekomst verwachtte hij dat op onderdelen van het milieubeleid met een sectorale aanpak nog een stuk verder kan worden gekomen. Niet alle milieuproblemen vragen per definitie om een geïntegreerde aanpak, dus moet zorgvuldig worden afgewogen voor welke problemen we ons de extra inspanning van het totstandbrengen van geïntegreerd beleid en geïntegreerde wetgeving moeten getroosten en voor welke dat niet per se hoeft.' Deze afweging ontbreekt wel eens, aldus Drupsteen, waardoor integratie van wetgeving dan een doel op zichzelf wordt, terwijl het in zijn ogen een middel is om te komen tot beter hanteerbare wetgeving en beter beleid.10 Ik deel die opvatting.

Speelt interne integratie van milieubelangen zich af binnen de sfeer van milieubelangen, van externe integratie van milieubelangen wordt in de literatuur gesproken als het gaat om integratie van milieubelangen binnen de besluitvorming op andere beleidsterreinen dan het milieubeleid.11 Bij externe integratie gaat het volgens Faure om the influence of environmental policy on other policy areas.'12 In gelijke zin bedoelen Dhondt & Uylenburg met externe integratie de integratie binnen de besluitvorming op andere terreinen dan het milieubeleid. Milieuoverwegingen zouden bij toepassing van dit beginsel een rol moeten spelen op terreinen als ruimtelijke ordening, ontwikkelingssamenwerking, landbouw, vervoer, handel, enzovoort.13 Bij externe integratie is sprake van eenrichtingsverkeer. Het gaat erom dat in andere wetssystemen dan op het terrein van milieuwetgeving rekening wordt gehouden met milieubelangen, niet per se andersom.