1.2 Methodologie

Uit het voorgaande vloeit al het een en ander voort met betrekking tot de methodologie die dit onderzoek hanteert. Literatuuronderzoek vormt een belangrijke methode van dit proefschrift en speelt bij de beantwoording van iedere subvraag een rol. Daarnaast staat bij de tweede subvraag, gericht op de wijze waarop de regering en de Staten-Generaal het budgetrecht in het kader van Europese integratie hebben geïnterpreteerd, naast een analyse van de Europese regelgeving, de parlementaire geschiedenis centraal. De parlementaire behandeling van de verschillende stappen van Europese integratie komt uitgebreid aan de orde door een analyse van parlementaire stukken, om vast te kunnen stellen of de regering en de Staten-Generaal het budgetrecht in het kader van Europese integratie op een meer formele of meer materiële wijze hebben geïnterpreteerd. De derde subvraag staat in het teken van de rechtsvergelijking met Duitsland. Bij de beantwoording van deze subvraag speelt, naast literatuuronderzoek en een analyse van wetgeving die naar aanleiding van Europese integratie tot stand is gekomen in Duitsland, jurisprudentieonderzoek een belangrijke rol. De materiële benadering van het budgetrecht in Duitsland steunt immers mede op de jurisprudentie van het Bundesverfassungsgericht. Die jurisprudentie en de wijze waarop de Bondsregering en de Bondsdag invulling geven aan het materiële budgetrecht worden geanalyseerd om een beeld te schetsen van de werking van een materiële interpretatie van het budgetrecht. Over deze analyses is tijdens een studieverblijf in Berlijn uitgebreid van gedachten gewisseld met verschillende deskundigen van zowel de Bondsdag als de Humboldt-Universität.1 Samenvattend maakt dit onderzoek gebruik van literatuur- en jurisprudentieonderzoek, parlementaire stukken en wet- en regelgeving.

Op deze plaats verdient verder de rechtsvergelijking met Duitsland methodologische verantwoording. De jurisprudentie van het Bundesverfassungsgericht over Europese integratie is een bekend aspect van het Duitse rechtsstelsel. De materiële invulling die onder meer door die jurisprudentie aan het budgetrecht wordt gegeven maakt daar een belangrijk onderdeel van uit. In vrijwel geen ander land staat de materiële interpretatie van het budgetrecht zo nadrukkelijk op de voorgrond. Duitsland leent zich daardoor goed voor een rechtsvergelijking met betrekking tot de juridische consequenties van Europese integratie voor het budgetrecht en dient als een voorbeeld van een stelsel waar een materiële invulling aan dit recht wordt gegeven. Hoewel deze benadering inmiddels ook elders navolging krijgt, zoals in Estland, is Duitsland hiervan de grondlegger.2 Mede als gevolg daarvan is de materiële invulling van het budgetrecht in Duitsland het meest uitgewerkt. Een vergelijking met Duitsland ligt daarom mijns inziens het meest voor de hand.

Uiteraard zal in het kader van deze rechtsvergelijking ook aandacht worden besteed aan de verschillen tussen het Duitse en het Nederlandse rechtsstelsel. Twee verschillen springen hierbij in het oog. Ten eerste kan in Nederland de rechter de wet niet toetsen aan de Grondwet. Een vergelijkbaar constitutioneel hof als het Bundesverfassungsgericht kent Nederland niet. Dit is van belang, omdat de materiële invulling die in het Duitse rechtsstelsel aan het budgetrecht wordt gegeven, voor een belangrijk deel steunt op de jurisprudentie van het Bundesverfassungsgericht. Toch staat het ontbreken van een vergelijkbaar constitutioneel hof om twee redenen een waardevolle rechtsvergelijking mijns inziens niet in de weg. Ten eerste speelt, zoals in het vervolg van deze studie zal blijken, ook de Bondsdag zelf, in samenwerking met de Bondsregering en de Bondsraad, een belangrijke rol bij de materiële benadering van het Duitse budgetrecht. Voor die materiële benadering is niet uitsluitend het Bundesverfassungsgericht verantwoordelijk, maar ook de Bondsdag zelf. Een vergelijkbare rol kan aan het Nederlandse parlement toekomen. Bovendien is voor de rechtsvergelijking met name de werking van een materiële invulling van het budgetrecht van belang, en niet zozeer welk ambt beslissend is geweest bij die interpretatie. Waar in Duitsland die materiële interpretatie van het budgetrecht kan worden toegeschreven aan een wisselwerking tussen de Bondsdag en het Bundesverfassungsgericht, zou in Nederland een vergelijkbare benadering puur gestoeld kunnen worden op de betekenis die het parlement en de regering zelf aan het budgetrecht toekennen. De rechtsvergelijking laat zien hoe een materiële invulling van het budgetrecht in het kader van Europese integratie eruit kan zien, om het onderscheid met de Nederlandse invulling te illustreren. Het gaat daarbij om de norm die een materiële interpretatie oplevert, niet om het ambt dat die norm ontwikkelt.

Een tweede verschil tussen het Nederlandse en het Duitse rechtsstelsel is de andere wijze waarop naar het leerstuk van soevereiniteit wordt gekeken. Anders dan in Duitsland, wordt in het Nederlandse rechtsstelsel aan dit leerstuk doorgaans weinig waarde gehecht.3 Zo stellen Hoogers en Van den Driessche over het begrip ‘soevereiniteit’:

In deze context is vooral de staatsrechtelijke betekenis van soevereiniteit van belang, in de zin van hoogste macht binnen de staat.5 In Nederland is niet expliciet vastgelegd bij wie die macht ligt.6 Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan (van oudsher) God, de Koning (‘bij de gratie Gods’), de natie of het volk. Vele landen om ons heen hebben die keuze wel expliciet gemaakt en kenbaar gemaakt in de Grondwet. Dat geldt ook voor Duitsland, waar in de Grondwet is vastgelegd dat alle macht van het volk uitgaat.7 De Duitse, materiële benadering van het budgetrecht is mede gebaseerd op dit principe van volkssoevereiniteit, zoals bij de rechtsvergelijking nader aan de orde zal komen. Desalniettemin is dit verschil in soevereiniteitsbegrip mijns inziens niet doorslaggevend voor de wijze waarop het parlement invulling geeft aan zijn budgetrecht. Zo stellen Bovend’Eert en Kummeling:

De nadrukkelijke aanwezigheid van het idee van volkssoevereiniteit in het Duitse rechtsstelsel kan een verklaring bieden voor de materiële invulling van het budgetrecht aldaar. Omgekeerd wil dat echter niet zeggen dat de afwezigheid van een dergelijke notie in het Nederlandse rechtsstelsel een materiële interpretatie verhindert. Ook dit verschil tussen het Nederlandse en het Duitse rechtsstelsel staat een waardevolle rechtsvergelijking mijns inziens daarom niet in de weg.

Tot slot nog een opmerking over de afbakening van dit proefschrift. Zoals uit de hiervoor geformuleerde onderzoeksvraag blijkt, is dit een juridisch proefschrift. Wel heeft het onderwerp, de gevolgen van Europese economische en monetaire integratie voor het Nederlandse budgetrecht, belangrijke economische en politieke dimensies. Slechts voor zover nodig voor een goed begrip van de materie, zullen die hieronder aan de orde komen.