3.4.3.7 Publiekrechtelijke vorderingen

104. Vorderingen met een grondslag in het publiekrecht zullen in de regel betrekking hebben op een verplichting tot betaling van een geldsom aan of door de overheid. Wat betreft (overdraagbare) vorderingen van burgers op publiekrechtelijke rechtspersonen valt in het bijzonder te denken aan subsidies en belastingteruggaves.1 De Algemene wet bestuursrecht bevat een algemene regeling voor (een aanzienlijk deel van) dergelijke publiekrechtelijke vorderingen.2 Deze wet regelt echter niet op welk tijdstip deze vorderingen ontstaan, maar slechts hoe zij worden vastgesteld en afgewikkeld.3 Het tijdstip waarop een vordering wordt vastgesteld valt immers niet steeds samen met het tijdstip waarop zij ontstaat. De formele vaststelling van de vordering kan later plaatsvinden dan het tijdstip van haar materiële ontstaan. Omgekeerd is niet ondenkbaar dat een publiekrechtelijke vordering met terugwerkende kracht wordt vastgesteld. Daaruit volgt echter nog niet dat de vordering – vanuit een vermogensrechtelijk perspectief – met terugwerkende kracht is ontstaan.

105. Het stelsel dat de Awb hanteert voor de vaststelling van geldschulden, correspondeert niettemin op hoofdlijnen met hetgeen geldt voor het ontstaan van publiekrechtelijke vorderingen. Dit stelsel houdt in dat publiekrechtelijke vorderingen in principe op twee wijzen kunnen ontstaan. Zij ontstaan ofwel rechtstreeks uit de wet, ofwel bij beschikking.4 Een vordering die rechtstreeks uit de wet voortvloeit, ontstaat zodra aan alle materiële ontstaansvereisten is voldaan. Een formaliserende handeling door het bevoegde bestuursorgaan is niet noodzakelijk voor haar ontstaan en de bepaling van haar omvang. De toekennende of vaststellende beschikking heeft slechts een administratief of formaliserend karakter. Naast de hierna te behandelen belastingschulden, zijn bestuursrechtelijke dwangsommen een voorbeeld van publiekrechtelijke vorderingen die rechtstreeks uit de wet ontstaan. Zij ontstaan zodra zij verbeuren.5 Bij een vordering die bij beschikking ontstaat, is een nadere (toekennende) handeling van het bevoegde bestuursorgaan een vereiste voor het ontstaan van de vordering. De vorderingen die bij beschikking ontstaan kenmerken zich door een zekere beleidsvrijheid van het bevoegde bestuursorgaan in de toekenning van de aanspraak.6 Deze beoordelingsvrijheid ontbreekt bij vorderingen die rechtstreeks uit een wettelijk voorschrift ontstaan. Of een bepaalde vordering rechtstreeks uit een publiekrechtelijke regeling voortvloeit, zal uiteindelijk afhangen van de aard en opzet van de relevante regeling.

106. Een belastingschuld is in de regel een vordering van de Staat op een belastingplichtige. Het kan echter ook zo zijn dat een belastingplichtige een vordering heeft op de Staat, bijvoorbeeld omdat een recht op teruggave bestaat.8 In dat laatste geval spreekt men van een negatieve belastingschuld. Het is vaste jurisprudentie dat belastingschulden rechtstreeks uit de wet ontstaan.9 Dit betekent niet dat belastingschulden geen toekomstige vorderingen kunnen zijn.10 Het betekent wél dat de belastingaanslag geen ontstaansvereiste vormt voor de schuld. Het moment waarop een belastingschuld materieel ontstaat, is derhalve doorslaggevend. De omstandigheid dat een belastingschuld eerst kan worden ingevorderd nadat een aanslag is opgelegd, zoals voor rijksbelastingen volgt uit de art. 9 en 10 Iw 1990, doet daaraan niet af.11

De vraag naar de materiële ontstaansvereisten van een bepaalde belastingvordering is vervolgens afhankelijk van de aard en opzet van de relevante fiscale wetgeving. Overigens is goed denkbaar dat ten aanzien van een bepaald type belasting verschillende ontstaansmomenten bestaan voor verschillende uit de desbetreffende regeling voortvloeiende vorderingen. Indien voor de verschuldigdheid van een belasting wordt aangeknoopt bij het plaatsvinden van bepaalde feiten, zal het ontstaansmoment in de regel eenvoudig zijn vast te stellen. De belastingschuld ontstaat in dat geval met het plaatsvinden van het (laatste relevante) belaste feit. Een voorbeeld is de overdrachtsbelasting, waarvoor wordt aangeknoopt bij de verkrijging van in Nederland gelegen onroerende zaken of van rechten waaraan deze zijn onderworpen.12 Indien een belasting gekoppeld is aan het al dan niet bestaan van een bepaalde toestand op een zeker tijdstip, ontstaat de belastingschuld op het relevante tijdstip. Een voorbeeld van een dergelijke belasting is de gemeentelijke onroerende zaakbelasting waarvoor de toestand aan het begin van het kalenderjaar doorslaggevend is.13 Het ontstaansmoment wordt anders aangeknoopt bij belastingen die worden geheven over een (gesaldeerd) bedrag over een bepaald tijdvak, zoals bij de vennootschapsbelasting en inkomstenbelasting.14 De aard en opzet van dergelijke belastingen brengt met zich dat als uitgangspunt de belastingvordering niet eerder ontstaat dan met het aflopen van het corresponderende tijdvak.15 Immers, pas na afloop van het tijdvak kan het resultaat daarbinnen worden bepaald en de daarop gebaseerde belastingschuld. Dit ontstaansmoment sluit bovendien aan bij art. 11 lid 4 Algemene wet inzake rijksbelastingen dat (ten aanzien van het vervallen van de bevoegdheid tot het vaststellen van de aanslag) bepaalt dat een belastingschuld, waarvan de grootte eerst kan worden vastgesteld na afloop van het tijdvak waarover de belasting wordt geheven, wordt geacht te zijn ontstaan op het tijdstip waarop dat tijdvak eindigt. Een ontstaan van ‘dag tot dag’ of naar gelang zich belastbare feiten voordoen, acht ik daarmee niet goed te rijmen, tenzij de relevante fiscale regeling in een dergelijke splitsing voorziet.16 Ten aanzien van de omzetbelasting zal bijvoorbeeld de vordering wegens een overschot aan voorbelasting ex art. 17 Wet OB 1968 niet eerder kunnen ontstaan dan na afloop van het aangiftetijdvak, nu het overschot zich pas dan laat vaststellen. De teruggavevordering ex art. 29 lid 1, aanhef en onder a, Wet OB 1968 kan bijvoorbeeld mijns inziens wel tussentijds – dat wil zeggen vóór het aflopen van het aangiftetijdvak – ontstaan. Deze vordering tot teruggaaf ontstaat, volgens de Hoge Raad, niet eerder dan op het tijdstip waarop redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de voldoening door de schuldenaar achterwege blijft.17 Dat de teruggaaf in gevolge art. 31 lid 1 Wet OB 1968 moet worden verzocht bij de aangifte over het tijdvak waarin het recht op teruggaaf is ontstaan, doet mijns inziens niet af aan het bestaan van de teruggavevordering.18

107. Een subsidie is een (al dan niet periodieke) aanspraak op financiële middelen jegens een publiekrechtelijke rechtspersoon, verstrekt door een bestuursorgaan met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.19 Het ontstaansmoment van een vordering uit hoofde van een subsidie, zal moeten worden afgeleid uit de relevante wettelijke voorschriften op grond waarvan de subsidie wordt verstrekt.

De drie belangrijkste tijdstippen in het subsidieproces – die ook terugkeren in de opbouw van de regeling in titel 4.2 Awb – zijn de verlening, de vaststelling en de betaling van de subsidie. De subsidievaststelling is de beschikking van het bestuursorgaan dat het bedrag van de subsidie vaststelt en aanspraak geeft op de betaling van dat bedrag.20 Dit geschiedt na afloop van de gesubsidieerde activiteit of het gesubsidieerde tijdvak. Voorafgaand aan deze subsidievaststelling kan een beschikking omtrent subsidieverlening worden gegeven.21 Een subsidieverstrekking heeft steeds een wettelijke grondslag nodig.22 De subsidieaanspraak kan aldus rechtstreeks uit een regeling ontstaan, zodra aan de materiële vereisten voor de subsidie is voldaan (het plaatsvinden van de gesubsideerde activiteit). Doorslaggevend is daarbij dat het betrokken bestuursorgaan geen beleidsvrijheid bezit ten aanzien van de verstrekking van de subsidie.23 De eventuele beschikkingen tot verlening of vaststelling zijn in dat geval niet constitutief voor het ontstaan van de vordering. Is de subsidieverstrekking daarentegen in beslissende mate aan het eigen inzicht van het bestuursorgaan overgelaten, dan rijst de vraag of de subsidievordering eerst ontstaat door de vaststelling of reeds door de eventuele verlening. Uit de parlementaire toelichting bij de derde tranche Awb valt af te leiden dat voldoende is, dat een aanspraak op financiële middelen wordt verstrekt. Het cruciale moment in het proces van subsidiëring is dan de beslissing dat de voorgenomen activiteit gesubsidieerd zal worden indien zij inderdaad plaatsvindt. Deze aanspraak ontstaat reeds bij een beschikking tot subsidieverlening. De subsidieverlening is voor het bestuursorgaan niet vrijblijvend, maar bindend. Indien de subsidie-ontvanger de gesubsidieerde activiteiten verricht en zijn overige verplichtingen nakomt, is het bestuursorgaan gehouden tot het overeenkomstig de verlening vaststellen van de subsidie en het uitbetalen van het subsidiebedrag. De verlening vestigt aldus een rechtens afdwingbare, zij het voorwaardelijke, aanspraak op financiële middelen voor de ontvanger, met als spiegelbeeld een verplichting voor het bestuursorgaan.24 Hieruit lijkt te volgen dat reeds door de subsidieverlening een voorwaardelijke vordering voor de ontvanger ontstaat. Het plaatsvinden van de gesubsidieerde activiteit is dan geen ontstaansvereiste voor de aanspraak op financiële middelen, maar slechts het vervullen van een opschortende voorwaarde.

Het arrest HR 26 maart 1982, NJ 1982/615 (SOS/ABN) betrof een cessie bij voorbaat van een subsidievordering.

Het arrest bevat geen aanwijzingen over het ontstaansmoment van een subsidie ten aanzien waarvan het verstrekkende bestuursorgaan beleidsvrijheid heeft. Behoudens het argument dat de subsidie ‘geacht’ moest worden te zijn ontstaan met de subsidierechtsverhouding door de indiening van de aanvraag, stond tussen partijen namelijk vast dat de vordering niet bestond ten tijde van het intreden van de faillissementstoestand. Dat de Hoge Raad van oordeel is dat de vordering in kwestie eerst ontstond nadat het bestuursorgaan de aanvraag had toegekend, kan dan ook niet uit het arrest worden afgeleid.25