11.4.1.2 De positionering van het centraal aandeelhoudersregister

Teneinde tot een weloverwogen positioneringsbesluit te komen, heeft de minister een impactanalyse laten opstellen door de Kamer van Koophandel en de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (hierna: KNB) verzocht om een nadere onderbouwing van de optie waarin het centraal aandeelhoudersregister wordt beheerd door de KNB. Op basis hiervan is besloten om het centraal aandeelhoudersregister te positioneren bij het handelsregister dat wordt beheerd door de Kamer van Koophandel.1

De minister heeft aan dit besluit de volgende redenen ten grondslag gelegd. Allereerst past de doelstelling van het centraal aandeelhoudersregister het best bij het doel van het handelsregister: ‘het bevorderen van rechtszekerheid in het economischverkeer, de verstrekking van gegevens van algemene, feitelijke aard omtrent de samenstelling van ondernemingen en rechtspersonen ter bevordering van de economischebelangen van handel, industrie, ambacht en dienstverlening, en voor het registrerenvan alle ondernemingen en rechtspersonen als onderdeel van de gegevenshuishoudingdie bijdraagt aan het efficiënt functioneren van de overheid.’ Voorts ligt de registratie van gegevens over aandeelhouders van onder andere BV’s in het verlengde van de bestaande taak van de Kamer van Koophandel: de basisregistratie van ondernemingen. Thans wordt namelijk reeds in het handelsregister geregistreerd wie enig aandeelhouder van een BV is. Het voordeel hiervan is dat de informatie betreffende BV’s en hun bestuurders en aandeelhouders op één centrale plaats aanwezig zal zijn. Bovendien is het beheer van het centraal aandeelhoudersregister passend bij de gewenste rol van de Kamer van Koophandel bij het voorkomen en bestrijden van criminaliteit. Ook beschikt de Kamer van Koophandel over ruime ervaring met het beheer van een basisregistratie. Tot slot voldoet het handelsregister als basisregister aan de eisen die de overheid stelt aan basisregistraties en sluit het aan bij hetgeen gebruikelijk is.2

Bij de impactanalyse heeft de minister ook het alternatief betrokken waarbij de digitale aktenadministratie bij de KNB feitelijk dient als centrale bron, waaruit het centraal aandeelhoudersregister kan worden gevuld. Deze digitale aktenadministratie bij de KNB verzekert de digitale registratie en opslag van alle notariële akten. Deze registratie is echter bedoeld noch ingericht om de inhoud van de notariële akten digitaal openbaar te maken ten behoeve van controle, toezicht en opsporing (zijnde de primaire doelstellingen van de invoering van het centraal aandeelhoudersregister). Bovendien is deze digitale aktenadministratie een gesloten, niet openbare registratie, terwijl het centraal aandeelhoudersregister tevens gebruik zal maken van informatie die openbaar te raadplegen is. Juist vanwege deze beslotenheid van de digitale aktenadministratie bij de KNB wordt het integreren van het centraal aandeelhoudersregister daarin door de minister als onwenselijk en onlogisch gezien. Verder wijst hij er in dit kader op dat de doelstelling van het centraal aandeelhoudersregister (controle, toezicht en opsporing met het oog op het bestrijden van fraude) in het geheel niet aansluit bij het doel van de digitale aktenadministratie (het dienen van het rechtszekerheidsbelang en het belang van een goede uitoefening van het notaris ambt). Bovendien is het niet ongebruikelijk dat het notariaat als bron van de informatie fungeert voor door andere instanties bij te houden bestanden, zoals dat bijvoorbeeld het geval is ten aanzien van het Kadaster en het handelsregister.3

Omdat de notaris een belangrijke schakel is in de betrouwbare informatievoorziening aan een centraal aandeelhoudersregister en bovendien behoort tot de gebruikersgroep ervan, vindt de minister het van belang dat de KNB nauw betrokken blijft bij de invoering van het centraal aandeelhoudersregister. De Kamer van Koophandel wordt daarom verzocht om in samenspraak met de KNB te bezien op welke wijze de gegevenstoevoer en de toegang van het notariaat het best gekoppeld kan worden, zodat het centraal aandeelhoudersregister zo efficiënt mogelijk vorm zal krijgen en het notariaat daarvan kan profiteren.4

De KNB is het niet eens met het besluit van de minister om het centraal aandeelhoudersregister te positioneren bij de Kamer van Koophandel. De KNB ziet namelijk een rol voor zichzelf weggelegd als houder van het centraal aandeelhoudersregister. De toenmalige voorzitter van de KNB, Van Gerven, heeft aangegeven dat de KNB van mening is dat zij een groter toegevoegde waarde kan leveren in de vorm van kostenbesparing en lastenverlichting voor het bedrijfsleven dan de Kamer van Koophandel. Omdat de kosten en lasten van een centraal aandeelhoudersregister voor het notariaat alsmede het bedrijfsleven minimaal dienen te zijn, zal het vullen en het inzien van het register zo efficiënt en goedkoop mogelijk moeten kunnen plaatsvinden.5

Van Gerven beargumenteert zijn stelling door allereerst te wijzen op de gegevens die dienen te worden opgenomen in het centraal aandeelhoudersregister. De te registreren gegevens in het voorgestelde centraal aandeelhoudersregister zijn namelijk primair beschikbaar bij het notariaat. Voorts zal de KNB het proces van registratie van notariële akte overnemen van de Belastingdienst, hetgeen betekent dat de KNB een centraal digitaal repertorium gaat ontwikkelen en houden. Hieraan worden digitale afschriften van alle verleden notariële akten gekoppeld die worden bewaard in een digitale aktenbak. De Belastingdienst zal inzage verkrijgen in het centraal digitaal repertorium en de bijbehorende akten. De digitale infrastructuur waarvan gebruik wordt gemaakt bij dit centraal digitaal repertorium maakt het mogelijk om snel, goedkoop en efficiënt te komen tot een centraal aandeelhoudersregister bij de KNB. Van Gerven wijst erop dat door de in het centraal digitaal repertorium vermelden gegevens te combineren met relevante vennootschaps-, aandelen- en aandeelhoudersgegevens en te registreren bij de KNB, reeds een centraal aandeelhoudersregister ontstaat. Verder wordt gesteld dat een rechtstreeks door het notariaat gevoed en door de KNB gehouden centraal aandeelhoudersregister de veiligheid en actualiteit van het dataverkeer, de vertrouwelijkheid en de rechtszekerheid van het centraal aandeelhoudersregister worden gewaarborgd. Het voordeel van de koppeling van het centraal aandeelhoudersregister aan het centraal digitaal repertorium is dat de relevante gegevens dan slechts één keer, door de notaris, hoeven te worden ingevoerd en voor twee delen kunnen worden gebruikt. Bovendien kan het invoeren van de te registeren gegevens met betrekking tot vennootschappen, aandelen en aandeelhouders bij de notaris veelal geautomatiseerd plaatsvinden vanuit de kantooradministratie.6

In de nieuwsberichten op de website van de KNB7 wordt dan ook duidelijk naar voren gebracht wat het standpunt is van de KNB ten aanzien van het besluit van de minister ten aanzien van de positionering van het centraal aandeelhoudersregister bij de Kamer van Koophandel: ‘De KNB betreurt het besluit van Opstelten en zijwil de minister alsnog op andere gedachten brengen.’8 En ten aanzien van het argument van de minister dat het onderbrengen van het centraal aandeelhoudersregister bij de Kamer van Koophandel sneller en goedkoper is te realiseren en te implementeren dan bij de varianten die door de KNB zijn beschreven: ‘De KNBdeelt die mening van de minister niet en zij wil dat de Tweede Kamer in de gelegenheidwordt gesteld zelf te beoordelen of dat zo is. (…). De KNB vindt dat zij opde meest efficiënte wijze de ontwikkeling en beheer van het register kan uitvoerendoor onder meer gebruik te maken van de reeds tot haar beschikking staande informatie-en ICT-instrumenten. Behalve aan de minister heeft de KNB dit standpuntbij diverse gelegenheden ook aan betrokken Kamerleden overgebracht.’9 In een ander online nieuwsbericht uit de KNB de vrees dat in de toekomst mogelijk (extra) kosten zullen worden doorberekend aan of via het notariaat, wanneer niet transparant is hoe de Kamer van Koophandel het register denkt op te bouwen, welke kosten hiermee zijn gemoeid en voor wiens rekening die komen. Extra kosten wenst de KNB te voorkomen.10

Mij komen zowel de argumenten van de Kamer van Koophandel als de argumenten van de KNB logisch en praktisch voor, gelet op de efficiëntie en het financiële aspect. Ik zou de keuze voor de positionering van het aandeelhoudersregister vanuit een ander perspectief willen benaderen, rekening houdend met het doel van het instellen van het centraal aandeelhoudersregister, maar ook met het voorstel om de Kamers van Koophandel samen te voegen tot één centraal orgaan.

Allereerst wil ik de positioneringskeuze van het centraal aandeelhoudersregister benaderen met het oog op het uiteindelijke doel van onderliggend voorstel.11 Door Tweede Kamerleden Groot en Recourt werd beoogd de notaris meer instrumenten te geven om onderzoek te doen naar de natuurlijke personen die werkelijk schuil gaan achter bepaalde rechtspersonen en geldstromen, zodat hij een beter zicht op fraudeconstructies met BV’s, onduidelijke belangen van natuurlijke personen en rechtspersonen en witwasconstructies zou krijgen.12 Ondanks dat het centraal aandeelhoudersregister daarnaast wordt ingesteld ten behoeve van overheidsdiensten in het kader van controle, toezicht en handhaving en de minister in zijn reactie op de initiatiefnota stelt dat het centraal aandeelhoudersregister niet beperkt is tot de uitoefening van wettelijke taken door het notariaat,13 speelt de notaris mijns inziens een aanzienlijke rol bij de instelling van het centraal aandeelhoudersregister. Met andere woorden: het centraal aandeelhoudersregister wordt naar mijn mening hoofdzakelijk ingesteld teneinde de rol van de notaris te versterken bij het tegengaan van misbruik van BV’s. Mijns inziens ligt het daarom voor de hand om het aandeelhoudersregister ook bij de notaris te positioneren.

Ten tweede is ten aanzien van de positioneringskeuze van het centraal aandeelhoudersregister het voorstel tot samenvoeging van de Kamers van Koophandel tot één centraal orgaan van belang. Voorgesteld wordt namelijk de huidige twaalf Kamers van Koophandel, de Vereniging Kamer van Koophandel Nederland en de Stichting Syntens (een innovatienetwerk voor ondernemers opgericht op initiatief van het Ministerie van Economische Zaken) samen te voegen tot één centraal bestuurde organisatie met de status van een zelfstandig bestuursorgaan. De Kamer van Koophandel zal als gevolg hiervan geconfronteerd worden met een aanzienlijke bezuinigingsopdracht.14 Het ligt daarom mijns inziens – vanuit financieel oogpunt, maar zeker ook vanuit een praktisch oogpunt bezien – niet voor de hand om de Kamer van Koophandel nog een taak – in de vorm van het houden van het centraal aandeelhoudersregister – erbij te geven. Als gevolg van de samenvoeging van de Kamers van Koophandel en de daaruit voortvloeiende bezuinigingsopdracht zullen er namelijk naar verwachting 300 à 400 medewerkers van de Kamer van Koophandel moeten worden herplaatst en bovendien kunnen gedwongen ontslagen niet worden uitgesloten.15 Gelet op voorgaande ligt een extra taak voor de Kamer van Koophandel (waarvoor wederom personeel nodig is) mijns inziens niet voor de hand.