8.12 Het systeem voldoet, de toepassing verdient aandacht

Op basis van het voorgaande kan de tweede deelvraag van dit onderzoek van een antwoord worden voorzien. Deze deelvraag luidt of en, zo ja, in hoeverre een uitbreiding of beperking van de overheidsaansprakelijkheid voor het verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie wenselijk is. Voldoet het aansprakelijkheidsrecht in haar huidige vorm of zijn aanpassingen noodzakelijk om het aansprakelijkheidsrecht – in juridisch en maatschappelijk opzicht – redelijk en beheersbaar te houden? Het toetsingskader dat hierbij wordt gehanteerd, bestaat uit de beginselen van de rechtstaat, waaronder vooral het rechtszekerheidsbeginsel. Om met de deur in huis te vallen: het opschrift van paragraaf 8.12 verraadt reeds dat ik van mening ben dat het complex van rechtsregels dat van toepassing is op de aansprakelijkheid van de overheid voor het verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie voldoet. Er is sprake van een goed werkend en sluitend systeem dat niet ingrijpend behoeft te worden gewijzigd, maar slechts op enkele punten bijstelling behoeft. Slechts de koers van de feitenrechter bij de toepassing van het geldende recht behoeft aandacht. Het eerste deel van deze conclusie (het systeem voldoet) wordt als eerste toegelicht. Het tweede deel van deze conclusie (de consequente toepassing verdient aandacht) vormt het slot van deze paragraaf.

De achtergrond van de aansprakelijkheid van de overheid voor het verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie over de mogelijkheden die haar regelgeving die belanghebbende biedt, is gelegen in de beginselen van de rechtstaat, en met name in de beginselen van rechtszekerheid en legaliteit. In paragraaf 2.3.1 e.v. is beschreven dat in de rechtsstaat veel waarde wordt gehecht aan de figuur van de wet als waarborg tegen onberekenbaar en willekeurig overheidshandelen. In de praktijk wordt deze waarborgfunctie echter niet vervuld door de wet. Het feit dat de rechtspositie van de burger wordt bepaald door de wet, en dat de burger zijn rechtspositie derhalve kan afleiden uit de wet, betekent niet dat de positie van de burger rechtszeker is. De wet geeft in de praktijk geen duidelijkheid over de rechten en plichten die op de individuele burger rusten, omdat de wet slechts algemene regels bevat die niet op het concrete geval zijn toegesneden en de wet zelf bovendien zelden wordt geraadpleegd door de burger die op zoek is naar duidelijkheid over zijn rechten en plichten (paragraaf 2.3.1.2). De burger wendt zich hiertoe veel vaker tot de overheid, die niet reeds aan haar verplichtingen uit hoofde van het rechtszekerheidsbeginsel heeft voldaan doordat de wet rechtszekerheid biedt aan degene die haar daadwerkelijk raadpleegt en in staat is om haar te duiden. Op de overheid rust een aanvullende verplichting om informatie te verstrekken die de betekenis van de wet inzichtelijk maakt voor de burger (paragraaf 2.3.1.3 en 2.3.3). Als de overheid hieraan voldoet, wordt voldaan aan de eisen die het rechtszekerheidsbeginsel ter zake stelt.

Het verstrekken van informatie door de overheid fungeert als een substituut van formele legaliteit. De burger ontleent zijn rechtszekerheid immers aan de verstrekte informatie in plaats van aan de wet. In zoverre kan worden gezegd dat de rechtszekerheid van de burger wordt bevorderd door het verstrekken van juiste en volledige informatie, en dat de burger heeft voldaan aan zijn eigen verantwoordelijkheid ter zake als hij zich tot de overheid wendt om te worden voorgelicht over zijn rechtspositie. De rechtszekerheid van de burger wordt echter niet bevorderd maar ondermijnd wanneer onjuiste of onvolledige informatie wordt verstrekt. De burger die verwacht – en rechtens mag verwachten – dat hij op basis van een kennisoverdracht van de overheid voldoende inzicht heeft verkregen in zijn juridische situatie, komt van een koude kermis thuis indien hij onjuist of onvolledig is geïnformeerd. Aanvankelijk wist hij immers dat hij niet wist waar hij aan toe was. Deze wetenschap is door toedoen van de overheid vervangen door de veronderstelling dat de overheid hem juist en volledig heeft geïnformeerd. Deze veronderstelling is in het maatschappelijk verkeer gevaarlijk en potentieel schadeveroorzakend. De burger die vertrouwt op de overheid, zal ervan uitgaan dat de situatie die hem door de overheid is voorgehouden, overeenstemt met de werkelijkheid. Op basis van deze aanname zal deze burger keuzes met financiële consequenties maken, zoals (des)investeringsbeslissingen. Als later blijkt dat de overheid geen juiste maar onjuiste informatie heeft verstrekt, blijken deze keuzes ineens op drijfzand te berusten. Op dat moment komt het overheidsaansprakelijkheidsrecht in beeld om de schade te compenseren die is geleden doordat de benadeelde vertrouwen heeft gesteld in het handelen van de overheid.

Het systeem van het overheidsaansprakelijkheidsrecht voor onjuiste informatieverstrekking doet recht aan het voorgaande. De verschillende elementen van de onrechtmatige daad sluiten naadloos op elkaar aan, waardoor overheidsaansprakelijkheid slechts wordt aangenomen, indien de overheid niet heeft voldaan aan haar verplichtingen uit hoofde van het rechtszekerheidsbeginsel.1 Dit begint bij de eis van onrechtmatigheid. Uit het arrest ’s-Hertogenbosch/Van Zoggel volgt dat, eerst indien de belanghebbende in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs erop heeft mogen vertrouwen dat hem juiste en volledige inlichtingen met een bepaalde inhoud werden gegeven, plaats kan zijn voor het oordeel dat het verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen onrechtmatig is. In dit arrest is de open norm van de maatschappelijke zorgvuldigheid ingevuld met een objectief aanknopingspunt: het algemene beginsel van de rechtszekerheid.2 Dit blijkt daaruit dat de vertrouwenseis wordt gesteld voor het aannemen van een onrechtmatige daad. Slechts die vormen van informatieverstrekking die vertrouwenwekkend zijn, doen immers afbreuk aan de rechtszekerheid van de burger. Als de overheid informatie heeft verstrekt en de burger aanstonds besefte dan wel had behoren te beseffen dat deze informatie niet deugde, kan worden gezegd dat de rechtszekerheid van de burger niet is vermeerderd, maar niet dat deze is verminderd. In deze situatie kan niet worden geoordeeld dat de dwaling van de burger verschoonbaar is op de grond dat de informatieverstrekking door de overheid de noodzaak tot het doen van eigen onderzoek heeft weggenomen. De eigen verantwoordelijkheid van de burger prevaleert, tenzij de burger ervan mocht uitgaan dat hem juiste en volledige informatie werd verstrekt. Slechts in dit geval kan de burger niet worden tegengeworpen dat hij is afgegaan op wat hem door de overheid is voorgehouden.

De uitwerking van de eis van causaal verband borduurt hierop voort. Deze eis verzekert dat alleen de schade die is geleden doordat de burger daadwerkelijk (gerechtvaardigd) heeft vertrouwd op de juistheid en volledigheid van de verstrekte informatie, voor vergoeding in aanmerking komt. Alleen die schade die is geleden als gevolg van het feit dat de burger door de overheid op het verkeerde been is gezet, geldt als te zijn veroorzaakt door de onrechtmatige informatieverstrekking. Hiermee wordt enerzijds de schade vergoed die is geleden doordat de burger ongelukkige keuzes heeft gemaakt die zijn geïnspireerd door de onjuiste informatieverstrekking, en wordt anderzijds de schade buiten de deur gehouden die niet het gevolg is van het creëren van een rechtsonzekere situatie door de overheid. Het feit dat de verschillende elementen van de onrechtmatige daad in elkaar haken, is ook zichtbaar bij de toepassing van de eisen van toerekenbaarheid en relativiteit. Het feit dat de toerekening van onrechtmatige informatieverstrekking in beginsel is gegeven, kan worden teruggevoerd op de verantwoordelijkheid van de overheid voor de rechtszekerheid van de burger (als connaisseur van het geschreven bestuursrecht). Voor het relativiteitsvereiste geldt iets vergelijkbaars. De aansprakelijkheid van de overheid berust op de schending van de ongeschreven rechtsplicht om geen onjuiste feitelijke en rechtsoordelen te geven waardoor de burger op het verkeerde been wordt gezet. Deze norm strekt tot de bescherming van de rechtszekerheid van de burger, en beschermt daarom mede tegen de financiële gevolgen van de ongelukkige keuzes van de burger die zijn ingegeven door de informatieverstrekking. Het gaat om alle schade die is geleden doordat de burger zijn gedrag heeft afgestemd – en redelijkerwijs heeft mogen afstemmen – op de veronderstelling dat hem juiste informatie met een bepaalde inhoud is gegeven.

Kort en goed, is het antwoord op de tweede deelvraag dat het materiële overheidsaansprakelijkheidsrecht voor het verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie noch principieel moet worden uitgebreid, noch principieel moet worden beperkt. Wel is het zo dat de toepassing van het recht door de feitenrechters kenbaar in lijn moet worden gebracht met de relevante rechtspraak van de Hoge Raad. In dit kader werd in paragraaf 8.7 opgemerkt dat de feitenrechter relatief snel oordeelt dat de burger erop mocht vertrouwen dat hij juist werd geïnformeerd, wanneer eenmaal is vastgesteld dat de burger onjuist is geïnformeerd. Mijns inziens verdient het aanbeveling om eventuele contra-indicaties met betrekking tot dit vertrouwen uitdrukkelijk in de uitspraak te benoemen, voor zover de gedaagde overheid hierop een beroep heeft gedaan, teneinde de aanvaardbaarheid van de uitspraak voor partijen en de controleerbaarheid van de uitspraak voor de hogerberoepsrechter te vergroten.3 Het expliciet meewegen van contra-indicaties leidt wellicht tot een iets grotere terughoudendheid bij de beoordeling van de onrechtmatigheid van onjuiste informatieverstrekking dan op dit moment aan de dag wordt gelegd. Iets minder terughoudend zou de feitenrechter wat mij betreft moeten omspringen met het honoreren van een eigenschuldverweer van de overheid. In paragraaf 8.11 werd hieromtrent opgemerkt dat de feitenrechter ervan lijkt uit te gaan dat een onrechtmatigheidsoordeel – waarin besloten ligt dat de burger erop mocht vertrouwen dat hij juist werd geïnformeerd – impliceert dat niet van de burger kon worden gevergd dat hij eigen onderzoek deed. Deze benadering is echter onjuist. Op dit punt is een kritischer benadering van het handelen en nalaten van de benadeelde burger aangewezen, die op de voet van artikel 6:101 lid 1 BW kan leiden tot een evenredige verdeling van de schade over de betrokkenen (in plaats van ‘alles of niets’).

Wat mij betreft zijn dit de belangrijkste verbeterpunten met betrekking tot het materiële overheidsaansprakelijkheidsrecht voor onjuiste of onvolledige informatieverstrekking. Mijn vermoeden is dat beide verbeterpunten als vanzelf zullen worden gerealiseerd als gevolg zou worden gegeven aan mijn aanbevelingen uit paragraaf 8.3: het toekennen van een exclusieve bevoegdheid aan de bestuursrechter om kennis te nemen van geschillen over het verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie door het bestuur over het bestuursrecht. Meer dan de burgerlijke rechter heeft de bestuursrechter, die dagelijks oordeelt over beroepen op het vertrouwensbeginsel, ervaring met en gevoel bij een terughoudende (sommigen zullen zeggen: argwanende)4 benadering van overheidsgeschriften en het vertrouwen dat daaraan mag worden ontleend. De bestuursrechter is ook daarom de meest gerede rechter om kennis te nemen van schadevergoedingsverzoeken op het onderzochte rechtsgebied. Zolang de civiele rechter bevoegd blijft, is het evenwel aan de civiele feitenrechter om de berechting van zaken over onjuiste informatieverstrekking in lijn te brengen met de rechtspraak van de Hoge Raad.