II.4.3 Remedie tegen ‘besluitloze’ besluitvorming: een ruimere bevoegdheid voor de bestuursrechter?

De sense of urgency om de toegang tot bestuursrechter te verruimen door uitbreiding van zijn bevoegdheid is op dit moment groter dan in 2013, met name omdat de organisatie van de besluitvorming in het sociaal domein er toe leidt dat de toegang van burgers tot bestuursrechtelijke geschilbeslechtingsprocedures vermindert. Is daar een mouw aan te passen?

Een werkgroep binnen het ministerie van Veiligheid en Justitie, onder leiding van de regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht, Michiel Scheltema, heeft gewerkt aan een voorontwerp van een wetsvoorstel dat de bestuursrechter bevoegd maakt in bepaalde geschillen in het sociaal domein niet alleen te oordelen over de rechtmatigheid van besluiten, maar ook over daarmee verband houdende voorbereidings- en uitvoeringshandelingen. Daarmee wordt een aantal van de ideeën die in de preadviezen van de VAR uit 2013 zijn ontvouwd, voor een deel van het bestuursrecht verder geconcretiseerd. De plannen van de werkgroep hebben nog niet geresulteerd in een voorontwerp van een wet, maar er is wel het een en ander bekend over de richting waarin de gedachtenvorming zich beweegt.1

Hoe zou de uitbreiding van de bevoegdheid van de bestuursrechter er uit kunnen zien?2

In de Awb wordt een verzoekschriftprocedure bij de bestuursrechter opgenomen die op bepaalde categorieën geschillen van toepassing kan worden verklaard. Om welke geschillen het gaat, wordt vastgelegd in een bijlage bij de Awb. Zo kan daarin worden bepaald dat de verzoekschriftprocedure van toepassing is op geschillen over aanspraken op een aantal voorzieningen op grond van – bijvoorbeeld – de Jeugdwet, de Participatiewet en de Wmo 2015 en op handelen of nalaten dat met die aanspraken verband houdt.

Voor de geschillen over de aanspraak op huishoudelijke hulp op grond van de Wmo betekent dit dat de bestuursrechter niet alleen de mogelijkheid heeft de rechtmatigheid van het besluit over de toekenning of weigering van de voorziening te beoordelen, maar ook handelingen ter voorbereiding en ter uitvoering van dat besluit.

De bestuursrechter kan pas worden benaderd nadat burger en bestuursorgaan hebben gekeken of ze gezamenlijk hun geschil kunnen oplossen. De bezwaarprocedure is daarvoor de aangewezen procedure. Daarin zouden alle aspecten van het geschil over de voorziening aan de orde moeten kunnen komen, dus zowel het besluit als het handelen ter voorbereiding of uitvoering van het besluit. Als het geschil mede betrekking heeft op het handelen van een private uitvoerder die als aanbieder van de huishoudelijke hulp is belast met de uitvoering van de voorziening, dan wordt die ook betrokken bij de bezwaarprocedure. De termijn van het indienen van een bezwaar bedraagt zes maanden in plaats van zes weken.

Komen burger en bestuursorgaan er samen niet uit, dan staat vervolgens voor de burger de weg naar de bestuursrechter open, bij wie hij een verzoekschrift kan indienen. De termijn daarvoor bedraagt zes weken. Heeft het geschil mede betrekking op het handelen van de private uitvoerder, dan is deze tevens partij in de verzoekschriftprocedure bij de bestuursrechter.

Omdat het verzoek aan de bestuursrechter zowel besluiten en feitelijke handelingen kan betreffen, zullen zijn uitspraakbevoegdheden moeten worden uitgebreid. Het ligt voor de hand de bestuursrechter uit te rusten met dezelfde bevoegdheden die de civiele rechter heeft, namelijk het gebod, het verbod en de verklaring voor recht. Die verklaring kan nuttig zijn om een deelgeschil op te lossen en kan de opmaat vormen voor een oordeel over schadevergoeding. Om het geschil over de aanspraak op de voorziening finaal te kunnen beslechten, zal de bestuursrechter het bestuursorgaan moeten kunnen opdragen een nieuw besluit te nemen, in een geschil over huishoudelijke hulp bijvoorbeeld door – zoals de CRvB dat heeft gedaan – de aanspraak op een schoon en leefbaar huis nader in te vullen. Raakt het geschil met name het aandeel van de private uitvoerder, dan moet de bestuursrechter ook die uitvoerder rechtstreeks kunnen verplichten bepaalde handelingen te verrichten of na te laten.

Om een oordeel te geven waarmee partijen vooruit kunnen, moet de bestuursrechter de rechtsbetrekking naar het nu (‘ex nunc’) kunnen vaststellen. Hij moet bij zijn beslissing rekening kunnen houden met handelingen ter invulling of uitvoering van het bestuursbesluit. Consequentie daarvan is dat de burger zijn verzoek aan de bestuursrechter tijdens de procedure moet kunnen wijzigen als de wijze van invulling en uitvoering van de voorziening daartoe aanleiding geeft. Een risico is dat in zo’n situatie een ‘open dossier’ ontstaat, dat wil zeggen dat partijen gedurende de procedure steeds weer met nieuwe geschilpunten komen waar de rechter ook over moet beslissen. De goede procesorde zou als rem kunnen fungeren, maar het loont de moeite verder na te denken over een ander mechanisme dat een halt toeroept aan het voortdurend actualiseren en wijzigen van het verzoek.

In het voorstel zijn veel van de ideeën uit het preadvies van De Graaf voor de VAR uit 2013 terug te vinden. De bevoegdheid van de bestuursrechter blijft gekoppeld aan het besluit, maar wordt uitgebreid tot handelen ter voorbereiding en uitvoering daarvan. De uitspraakbevoegdheden worden aan de verruimde bevoegdheid aangepast.

Mocht de wetgever met een voorstel komen dat aansluit bij de hier weergegeven ideeën, dan betekent dat dat de bestuursrechtelijke geschilbeslechtingsprocedure onbekend terrein betreedt. De onbekendheid betreft niet alleen de verruiming van het object van geschil tot andere handelingen dan het besluit, maar ook het effect van de verruimde bezwaartermijn en van de betrokkenheid van private rechtspersonen die een deel van de uitvoering van de overheidstaak voor hun rekening nemen. Het is nauwelijks voorstelbaar dat de procedure van geschilbeslechting bij de bestuursrechter daar eenvoudiger van wordt – integendeel: het is aannemelijk dat de bestuursrechter (en, voorafgaand daaraan, het bestuursorgaan dat op het bezwaar moet beslissen) voor onbekende en ingewikkelde vragen komt te staan. Onzeker is voorts of de verruimde toegang tot de bestuursrechtelijke geschilbeslechtingsprocedure tot meer bezwaren en een toename van het beroep op de bestuursrechter zal leiden.

Eventuele vragen en onzekerheden leveren wat ons betreft geen argumenten op om af te zien van uitbreiding van de bevoegdheid van de bestuursrechter. Daarvoor wegen de belangen van de rechtzoekenden in het sociale domein te zwaar. Uitbreiding van de bevoegdheden van de bestuursrechter kan voorlopig worden beperkt tot dit gedeelte van het sociale zekerheidsrecht. Daarbinnen kan dan waardevolle ervaring worden opgedaan met de toetsing van handelingen naast besluiten door de bestuursrechter. Die ervaringen kunnen na evaluatie dienen als input voor de discussie over een mogelijk meer permanente en verderstrekkende uitbreiding van de bevoegdheid van de bestuursrechter.