Afscheid van de klassieke procedure (NJV 2017-1) 2017/II.4.1:II.4.1 Inleiding

Afscheid van de klassieke procedure (NJV 2017-1) 2017/II.4.1

II.4.1 Inleiding

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De bestuursrechter is niet voor alle bestuursrechtelijke geschillen de bevoegde rechter, maar slechts voor een deel ervan. Wie een geschil heeft met de overheid over diens publiekrechtelijke taak- of bevoegdheidsuitoefening is slechts welkom bij de bestuursrechter als dat geschil een bepaalde categorie besluiten betreft. Staat de weg naar de bestuursrechter niet open, dan moet de betrokkene uitwijken naar de civiele rechter. Een cruciaal verschil tussen beide is dat de procedure bij de bestuursrechter in bijna alle opzichten toegankelijker is dan die bij de civiele rechter.1 De ratio van de toegankelijkheid van de bestuursrechter is dat, vanwege de machtspositie van de overheid en omdat veel burgers zich ten opzichte van de overheid in een afhankelijke positie bevinden, er zo weinig mogelijk belemmeringen mogen zijn om diens handelen bij de rechter ter discussie te stellen. Soms is er een rechtvaardiging te vinden voor het feit dat een geschil over de taak- of bevoegdheidsuitoefening door de overheid niet aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd, maar lang niet altijd.

Hoe vaker situaties aan de orde zijn dat iemand niet bij de bestuursrechter terecht kan terwijl dat gelet op het bestreden overheidshandelen wel voor de hand ligt, hoe meer reden er is te pleiten voor verruiming van de toegang tot de bestuursrechter. In het vorige hoofdstuk hebben we gezien dat in 2013 vier preadviseurs van de VAR, vereniging voor bestuursrecht, hebben voorgesteld de bevoegdheid van de bestuursrechter te verruimen, maar ook dat de urgentie werd betwijfeld om te morrelen aan de grenzen van diens bevoegdheid. Hoe staat het op dit moment met die sense of urgency?

In een aantal gesprekken die we ter voorbereiding van dit preadvies met (ervarings)deskundigen hebben gevoerd, was de bevoegdheid van de bestuursrechter onderwerp van gesprek. Waar ervaren burgers de grootste nadelen van de beperkte toegang van procedures van bezwaar en beroep?

Een advocaat die veel sociale zekerheids- en Wmo-zaken doet, formuleerde het zonder omwegen: ‘Het meldingsysteem in de Wmo houdt burgers af van de rechter. Iemand die een voorziening op grond van de Wmo wil, moet dat melden. Er wordt een gesprek met hem gevoerd waar een verslag van wordt gemaakt. Daar eindigt het. Onder het verslag staat alleen: u kunt bellen. Niet: als u het niet eens bent met wat er in dit verslag staat, kunt u een aanvraag indienen en wordt die afgewezen, dan kunt u bezwaar maken. Je ziet het in de praktijk gebeuren. Het aantal bezwaarprocedures loopt enorm terug. De CRvB probeert wel bij te sturen, maar gemeenten voeren die uitspraken op z’n best halfslachtig uit. En een gemeente als Amsterdam voert als beleid: we schikken bij de rechter, zodat we ons beleid niet hoeven aan te passen. Het effect is dat, hoewel alle relevante beslissingen in het kader van de Wmo appellabel zijn bij de bestuursrechter, de bestuursrechter niet wordt benaderd, omdat gemeenten daar, door de wijze waarop ze die wet uitvoeren, een effectieve rem op zetten.’

Een van onze andere gesprekspartners formuleerde dezelfde zorg in iets algemenere bewoordingen: ‘Zo lang de rechten en plichten van burgers ten opzichte van de overheid worden vastgelegd in besluiten die bij de bestuursrechter appellabel zijn, is er niet direct behoefte om te sleutelen aan de bevoegdheid van de bestuursrechter. Maar als de vaststelling van rechten en plichten zo wordt vormgegeven dat ze juist niet plaatsvindt door het nemen van besluiten, is het onvermijdelijk de bevoegdheid van de bestuursrechter aan die werkelijkheid aan te passen.’

De opmerkingen van onze respondenten vestigen er de aandacht op dat de reikwijdte van de bevoegdheid van de bestuursrechter niet alleen wordt bepaald door hoe beperkt of ruim het bevoegdheidscriterium is,2 maar ook door de wijze waarop wetgever en bestuursorganen de besluitvorming organiseren. Door niet-bestuursorganen te belasten met een deel van de overheidstaak,3 of door het aantal stappen waaruit het proces van besluitvorming bestaat uit te breiden en vervolgens de essentiële beslissingen in dat proces te nemen voorafgaand aan en na afloop van de beslissing die formeel als besluit wordt aangemerkt, wordt de toegang tot procedures van bezwaar en beroep feitelijk beperkt. Een combinatie van beide strategieën is zichtbaar in de Jeugdwet, de Participatiewet en met name in de Wmo (Wet maatschappelijke ondersteuning) zoals die vanaf 1 januari 2015 gelden.4

De beperking van de toegang tot de bestuursrechter betreft hier grote groepen burgers die zich in een afhankelijke positie ten opzichte van de overheid bevinden. Door de wijze waarop de wetgever bestuursorganen faciliteert bij het organiseren van hun besluitvorming, worden procedures van bezwaar en beroep voor hen minder toegankelijk. De sense of urgency is in dit geval niet gelegen in de wens de toegankelijkheid van bestuursrechtelijke geschilbeslechtingsprocedures te vergroten, maar te voorkomen dat de toegang wordt beperkt.

In paragraaf 4.2 lichten we toe hoe de als ‘besluitloos’ aan te duiden besluitvorming in de Wmo ten koste gaat van de rechtsbescherming van de betrokken burgers, in paragraaf 4.3 gaan we in op ideeën om daar, door middel van een verruiming van de bevoegdheid van de bestuursrechter, een mouw aan te passen.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.