3.5.2 Privatiserings- en dereguleringsbeleid onder Paars I en II

Minister van Financiën Zalm zette op zijn beurt de door Ruding ingezette – en daarna door Kok gecontinueerde – privatiseringsoperatie voort in de vorm van een intensivering van het privatiseringsbeleid voor staatsdeelnemingen. De uitgangspunten van het privatiseringsbeleid uit 1985 (zie §3.2) werden herijkt in de nota Beleid inzake staatsdeelnemingen die Zalm begin 1997 naar de kamer stuurde.1 In deze nota werden de in 1985 vastgestelde criteria voor afstoting van staatsdeelnemingen herbevestigd, maar werd wel aangekondigd dat aan de toepassing van bepaalde criteria in de toekomst een andere invulling zou worden gegeven. Zo zou het enkele feit dat de betreffende staatsdeelneming een monopolie op bepaalde diensten had of dat de Staat de grootste afnemer van een staatsdeelneming was niet langer een voldoende rechtvaardiging voor het in stand houden van de staatsdeelneming zijn.2 Hoewel dit niet expliciet in de nota was uitgesproken, zal bij deze verdergaande beleidslijn over privatisering ook de omvang van de via privatisering van staatsdeelnemingen te ontvangen verkoopopbrengst een rol hebben gespeeld. In dit verband maakte de nota wel melding van het in 1995 opgerichte Fonds Economische Structuurversterking (FES), een door het Ministerie van Economische Zaken beheerd begrotingsfonds.3 De nota stelde vast dat de opbrengsten van verkoop van staatsdeelnemingen als voedingsbron voor dit begrotingsfonds konden worden aangewezen.4

In de Nota beleid inzake staatsdeelnemingen werd ook ingegaan op het beleid voor het verzelfstandigen van overheidsdiensten in hetzij een publiekrechtelijk overheidslichaam of een zelfstandig bestuursorgaan (zbo), hetzij in een aparte juridische entiteit in de vorm van een N.V. – al dan niet als opmaat voor gehele of gedeeltelijke privatisering van de betreffende onderneming. De Nota nam als uitgangspunt dat verzelfstandiging van een bepaalde overheidsdienst in een privaatrechtelijke rechtsvorm aangewezen was indien de overdracht van de eigendom van die rechtspersoon (dat wil zeggen privatisering) op kortere of langere termijn aan de orde was. Dit gold niet alleen voor diensten waarvoor reeds tot privatisering was besloten, maar ook voor overheidstaken waarvoor het beleidsvoornemen van de regering bestond om deze onder de ‘tucht van de markt’ te brengen. Deze tucht zou niet slechts uit concurrentie van andere ondernemingen kunnen bestaan, maar ook uit het feit dat een N.V. voor haar financiering op de financiële markten is aangewezen en daarmee een eigen verantwoordelijkheid zou hebben voor haar continuïteit. In al deze gevallen zouden er op termijn geen doorslaggevende redenen meer zijn waarom de Staat aandeelhouder zou moeten blijven.9 De Nota concludeerde: “Wanneer aldus een voorheen publieke taak evengoed of beter door een juridische entiteit, die marktconform is ingericht, kan worden verricht is een privaatrechtelijke rechtspersoon de aangewezen vorm.”10

De principiële keuze voor het overhevelen van overheidsdiensten naar privaatrechtelijk georganiseerde staatsdeelnemingen met al dan niet een concreet voornemen tot privatisering daarvan legde ook een nadruk van de positie van de Staat als aandeelhouder in zijn deelnemingen en de wijze waarop de Staat invulling zou geven aan zijn aandeelhouderschap. Ook dit onderwerp werd door de Nota beleid inzake staatsdeelnemingen bestreken in de vorm van een uitgebreide uiteenzetting over de positie van aandeelhouders in naamloze vennootschappen waarop het structuurregime van toepassing is. De structuurregeling werd als uitgangspunt genomen aangezien op een aanzienlijk deel van de sinds 1985 geprivatiseerde staatsbedrijven het structuurregime van toepassing was. De Nota constateerde dat in een structuur-N.V. veel belangrijke bevoegdheden wettelijk aan de RvC waren toegekend en dat de bevoegdheden van de aandeelhouder in vergelijking tot die van de RvC van beduidend minder gewicht waren. De Nota voegde hier het volgende aan toe: “Het beleid van het kabinet is er in het algemeen op gericht de positie van de aandeelhouder te versterken. Het valt evenwel buiten het bestek van deze nota om in algemene termen op de wettelijke positie van de aandeelhouder in te gaan. Wel constateer ik dat bij structuurvennootschappen de bevoegdheden van de aandeelhoudersvergadering beperkt zijn. Bij structuurvennootschappen ware te bezien of er gronden zijn voor extra bevoegdheden van de aandeelhoudersvergadering.”11 Zodoende kreeg de politieke discussie over de positie van aandeelhouders een nieuw perspectief erbij. Niet alleen was de overheid in de discussie gepositioneerd als wetgever ten behoeve van het economisch verkeer, maar ook als participant in haar hoedanigheid van aandeelhouder in geprivatiseerde of nog te privatiseren staatsdeelnemingen.

Het ‘beleid van het kabinet’ gericht op de versterking van de positie van aandeelhouders waarover in de Nota beleid inzake staatsdeelnemingen werd gesproken was niet formeel vastgelegd. Het regeerakkoord van het kabinet Kok I (en later dat van Kok II) bevatte geen beleidsvoornemens op het terrein van het ondernemingsrecht en er waren voorafgaand aan de Nota inzake staatsdeelnemingen ook geen overkoepelende beleidsnota’s over dit onderwerp gepubliceerd. Toch kon wel degelijk een consistent regeringsbeleid worden waargenomen. Dit beleid werd in hoofdzaak vormgegeven door de Minister van Financiën Zalm, wat opmerkelijk is aangezien het vennootschapsrecht in principe tot het beleidsterrein van het Ministerie van Justitie behoort. De reeds onder zijn voorgangers lopende discussie tussen de VvdE en de VEUO over de regulering van beschermingsconstructies bij beursvennootschappen bood Zalm een aanknopingspunt om het regeringsbeleid op dit onderwerp te concretiseren, zeker nadat deze discussie tussen de VvdE en de VEUO zich had verbreed tot de corporate governance van beursvennootschappen in ‘vredestijd’. Het verloop van deze discussie en de interactie met het regeringsbeleid in de relevante periode worden hieronder nader uiteengezet.