33.4 Het nieuwe procesrecht uit de Omgevingswet

Gerechtvaardigd of niet, er zijn op dit moment veel afwijkingen van het Awb-procesrecht in het omgevingsrecht. Verschillende regelingen worden als problematisch gezien, en daarom is het één van de doelstellingen van de aankomende Omgevingswet om het omgevingsrecht te vereenvoudigen.1 Het huidige omgevingsrecht wordt als te versnipperd gezien, waardoor de verschillende regels niet kenbaar zijn.2 Bovendien kennen de verschillende wetten in het huidige omgevingsrecht allemaal hun eigen procedures en termijnen, waardoor het voor de initiatiefnemer onvoldoende duidelijk is welke procedure hij dient te volgen.3 Om dit tegen te gaan wordt in de Omgevingswet bij de totstandkomingsprocedures zo min mogelijk afgeweken van de generieke regeling in de Awb, aldus de toenmalige minister van Infrastructuur en Milieu.4 Zo is ook de doelstelling uitgesproken om geen bijzondere afwijkingen van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure op te nemen in de Omgevingswet als daarvoor geen rechtvaardiging bestaat.5

Wij gaan hierna nader in op enkele maatregelen die worden getroffen om dit doel te bereiken, en beoordelen of het thans voorliggende wetsvoorstel hierin slaagt.6 Een algemene beschrijving van de doelstellingen van de Omgevingswet, die naar verwachting per 2021 in werking treedt, en de verschillende juridische instrumenten uit deze wet blijven in deze bijdrage achterwege.

De Omgevingswet leidt inderdaad tot een aanzienlijke versimpeling van het omgevingsrecht. De voorbereidingsprocedure voor vaststelling van een omgevingsplan is vereenvoudigd ten opzichte van de voorbereidingsprocedure voor het bestemmingsplan, doordat deze op een aanzienlijk minder aantal aspecten afwijkt van de standaard uov-procedure uit de Awb.7 Een ander voorbeeld van vereenvoudiging van het procesrecht is de nieuwe regeling van de gedoogplichtbeschikking, waarmee een belanghebbende wordt verplicht een bepaald gebruik van zijn eigendom te gedogen, bijvoorbeeld een hoogspanningsmast op een perceel. Waar thans de Belemmeringenwet privaatrecht nog een geheel eigen procedure kent voor het opleggen van deze gedoogplicht, zal in de Omgevingswet worden aangesloten bij de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit de Awb, zij het met enkele uitzonderingen.8

Verder is het de bedoeling om in de Omgevingswet aan te sluiten bij één nieuwe coördinatieregeling in de Awb.9 Ondanks de kritiek dat een coördinatieregeling in de Omgevingswet zelf zou moeten worden opgenomen,10 menen wij dat het aansluiten bij de ‘wet der wetten’ in het bestuursrecht geen slechte zaak is. Wel dient dan het uitgangspunt te zijn dat er geen of slechts minimale afwijkingen van de standaardprocedure in de Awb zijn. Anders zou een eigen coördinatieregeling in de Omgevingswet voor alle besluiten in het omgevingsrecht meer voor de hand liggen.

Door deze en andere wijzigingen ten opzichte van het huidige omgevingsrecht wordt het procesrecht uit het omgevingsrecht minder uiteenlopend en overzichtelijker. Het verschil in procedures is vergaand teruggebracht, en alle verschillende procedures zijn te vinden in hoofdstuk 16 van de Omgevingswet, hetgeen de kenbaarheid van de verschillende procedures zeker ten goede komt. Al met al verwachten wij dat de Omgevingswet zal leiden tot een eenvoudiger procesrecht van het omgevingsrecht.

Hoewel er aldus sprake is van een aanzienlijke vereenvoudiging van het procesrecht uit het omgevingsrecht, zijn er nog steeds uitzonderingen op de hoofdregels van het procesrecht uit de Awb. Wij noemen hier enkele in het oog springende voorbeelden. Voor de omgevingsvergunning uit de Omgevingswet zal een complexe procedure gelden die op veel punten afwijkt van de Awb. Er geldt, net als onder de Wabo, een reguliere en een uitgebreide procedure. In artikel 16.65 Omgevingswet wordt in afwijking van de Awb bepaald dat de uitgebreide procedure van afdeling 3.4 Awb alleen van toepassing is I) in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of II) op verzoek of met instemming van de aanvrager.11Artikel 3:10 Awb kent echter ook het uitgangspunt dat het bestuursorgaan kan besluiten tot toepassing van afdeling 3.4 Awb. Deze mogelijkheid wordt in artikel 16.61 lid 3 Omgevingswet uitgesloten. In de toelichting op dit artikel wordt aangegeven dat als het bestuursorgaan alsnog afdeling 3.4 van toepassing kan verklaren, het wettelijke systeem van een uitputtende regeling in de Omgevingswet wordt doorkruist.12 In de toelichting op de Invoeringswet Omgevingswet, waarin de harde uitsluiting van de mogelijkheid om bij besluit afdeling 3.4 Awb van toepassing te verklaren wat wordt verzacht door op te nemen dat wel op verzoek of met instemming van de aanvrager kan worden besloten tot toepassing van afdeling 3.4 Awb,13 wordt nader toegelicht dat de wens van de wetgever voor versnelling van procedures de drijver is achter de gekozen wettelijke regeling.14 Wij zien niet in waarom deze afwijking in de Omgevingswet gerechtvaardigd is.15 Snellere besluitvorming (voor zover een reguliere procedure sneller tot resultaat leidt dan een uitgebreide procedure: als er een kans is op in te dienen bezwaarschriften zijn de tijdsverschillen in de praktijk verwaarloosbaar) mag volgens ons niet ten koste gaan van zorgvuldige besluitvorming, waar het door het bestuursorgaan besluiten tot het toepassen van een uitgebreide procedure naar onze mening ook toe behoort.

Ook ten aanzien van de inwerkingtreding is er een opvallende regeling in de Omgevingswet opgenomen. De omgevingsvergunning treedt in werking op de dag na die waarop het besluit is bekendgemaakt, of de dag nadat het besluit na toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure ter inzage is gelegd, of, bij bepaalde onomkeerbare activiteiten, vier weken sinds de dag van bekendmaking of terinzagelegging van het besluit.16 Een omgevingsplan, evenals een projectbesluit, treedt in werking nadat vier weken zijn verstreken nadat het met toepassing van artikel 3:43 Awb ter inzage is gelegd.17 Al deze regels voor inwerkingtreding wijken af van de standaardregels uit de Awb. Met name de regel dat een besluit vier weken na bekendmaking of terinzagelegging in werking treedt, en niet na afloop van de bezwaar- of beroepstermijn van zes weken, valt op. Voor projectbesluiten gelden ten slotte ook aanvullende regels voor het beroep. Zo kunnen na de beroepstermijn geen aanvullende gronden meer worden aangevoerd, en is pro forma beroep uitgesloten.18 Tevens dient de Afdeling binnen zes maanden na ontvangst van het verweerschrift uitspraak te doen.19 Deze bepalingen stemmen overeen met die uit de Crisis- en herstelwet, en zullen afwijken van de standaardregeling uit de Awb.

Dit zijn slechts enkele voorbeelden uit de talrijke afwijkende regels van procesrecht uit de Omgevingswet, die zonder meer complex mag worden genoemd. Of deze regels ook het beoogde doel bereiken is op voorhand maar de vraag. De ervaringen met de Crisis- en herstelwet zoals hiervoor aangehaald stemmen niet hoopvol. Het is te hopen dat het Haagse armpje drukken de ruimte laat om in de praktijk aan de hand van empirisch onderzoek te bezien, of de doelstellingen ook worden bereikt en/of uit te leggen zijn aan de burger. Bij gebreke waarvan het aanbeveling verdient om de betreffende regels uit de Omgevingswet te schrappen, zodat weer teruggevallen kan worden op de betrekkelijk eenvoudige – en geharmoniseerde – regels van de Awb.