2.4.5 Burgers als geïnstitutionaliseerde actoren

In het voorgaande is hier en daar ter sprake gekomen dat burgers in de loop der tijd buiten verkiezingen om meer geïnstitutionaliseerde mogelijkheden hebben gekregen om invloed uit te oefenen op het gemeentelijk beleid. Deze ontwikkeling verloopt met horten en stoten, maar is tegelijkertijd al langer aan de gang dan op het eerste gezicht gedacht zou worden. Een van de vroegste voorbeelden heeft betrekking op de financiële controle van de gemeentelijke boekhouding. In 1909 werd in de gemeentewet een facultatieve bepaling opgenomen waarin het college bevoegd werd verklaard om zich bij de opneming van de boeken en de kas van de Ontvanger te laten bijstaan door een deskundige.1 Veelzeggend over de positie van externen in het gemeentebestuur in deze periode is dat de wetgever het schijnbaar nodig achtte een expliciete bevoegdheid te creëren voor het vragen van bijstand aan externen. In 1931 werd deze nog steeds facultatieve bevoegdheid uitgebreid naar andere terreinen van financiële controle. In 1950 werd het benoemen van een externe deskundige voor bepaalde financiële controle door de wetgever verplicht gesteld, iets dat tot op de dag van vandaag terug te vinden is in het wettelijk kader.2 De burger wordt in deze gevallen bij het openbaar bestuur betrokken niet als lid van een politieke partij of als vertegenwoordiger van een maatschappelijke organisatie, maar in de hoedanigheid van deskundige. Hij is in dezelfde hoedanigheid te herkennen bij de introductie van het gemeentelijk commissiestelsel in 1964. Het was een expliciete doelstelling van de wetgever om daarmee een mogelijkheid te creëren voor het gemeentebestuur om de in de maatschappij aanwezige kennis en expertise aan te wenden bij het maken van beleid. Deze burger-experts konden plaatsnemen in functionele commissies. Daarnaast kwam de burger ook nog in een andere hoedanigheid in dit commissiestelsel naar voren, namelijk als potentieel lid van een territoriale commissie. De burger werd daarin niet als expert bij het gemeentebestuur betrokken, maar in zijn hoedanigheid als inwoner van een wijk. Overigens moet nogmaals benadrukt worden dat deze territoriale commissies weinig om het lijf hadden. Het waren wijkraden waarvan de wetgever niet verwachtte dat zij een hoge vlucht zouden nemen. Het was daarnaast ook eigenlijk niet de bedoeling dat er bevoegdheden aan werden overgedragen, waardoor hun gewicht binnen het openbaar bestuur behoorlijk gering moet worden geacht.3 Desondanks is het een eerste voorbeeld van het betrekken van burgers bij het openbaar bestuur anders dan als deskundige. Een tweede voorbeeld waarin de burger in deze hoedanigheid te herkennen is, is in de verplichting tot het vaststellen van een inspraakverordening. Deze verplichting biedt burgers een mogelijkheid om bij het openbaar bestuur betrokken te zijn en invloed uit te oefenen, zonder er in een speciale hoedanigheid onderdeel van uit te maken. Ook in het geval van interactieve beleidsvorming is er voor de burger in deze hoedanigheid ruimte om deel te nemen aan het openbaar bestuur. De toename van het gebruik van het referenduminstrument op lokaal niveau is eveneens een ontwikkeling die duidelijk maakt dat de betrokkenheid van burgers bij het gemeentelijk beleid allang niet meer beperkt is tot het uitbrengen van een stem bij verkiezingen.

De bovengenoemde voorbeelden tonen enerzijds aan dat er in de loop der tijd meer geïnstitutionaliseerde mogelijkheden zijn gekomen voor burgers om in hun hoedanigheid als burger te participeren bij het lokale bestuur, maar anderzijds ook dat dit meestal beperkt is tot een adviserende capaciteit. Er kan daarom wel een ontwikkeling worden waargenomen in de richting van de democratiemodellen van de kiezers- en participatiedemocratie, maar er is zeker geen sprake van de beslissende directe invloed van burgers die tot de kern van deze modellen behoort.