6.4.2 Contra-indicaties voor uitzonderingen

De behoefte van de bestuursrechtelijke toepasser aan een geschreven grondslag voor billijkheidsuitzonderingen komt waarschijnlijk door de centrale positie van wetgeving in het bestuursrecht.1 Deze bestaat ten eerste misschien door de administratieve praktijk waarin ambtenaren van bestuursorganen vaak geen uitzonderingsmogelijkheid hebben en steeds meer beschikkingen geautomatiseerd worden genomen. Ten tweede is de bestuursrechtelijke toepasser gewend aan gedetailleerde wetgeving die hem doorgaans voldoende richting geeft.2 Ten derde zijn er verschillende andere (en mijns inziens betere) redenen voor het belang van toepassing van bestuursrechtelijke wetgeving. Deze worden hier gegeven in de vorm van contra-indicaties, die de ruimte voor uitzonderingen in het bestuursrecht beperken.

Een eerste contra-indicatie voor ongeschreven uitzonderingen en uitzonderingen zonder specifieke wettelijke grondslag ten nadele, is dat zij op gespannen voet staan met het legaliteitsbeginsel. Dit beginsel draagt bij aan de belangrijke rol van wetgeving in het bestuursrecht door toepassing ervan te vergen als ze de belangen van de burger beschermt tegen de machtigere overheid.3 Toch bleken dergelijke uitzonderingen ten nadele wel te worden gemaakt, zoals ongeschreven uitzonderingen op rechtsmiddelverboden,4 als fraus legis op ongeschreven gronden wordt aangenomen,5 en bij misbruik van recht in Wob-zaken zonder een bestuursrechtelijke en specifieke wettelijke grondslag.6 Zeker recente uitzonderingen ten nadele verklaart de literatuur door de accentverschuiving in het bestuursrecht waardoor de nadruk minder komt te liggen op bescherming van de burger tegen de machtigere overheid, en méér op de (ook ongeschreven) verantwoordelijkheden van burgers tegenover de overheid, waarop sancties kunnen staan.7 Uit de rechtspraak blijkt wel dat de ongelijkwaardige verhouding tussen overheid en burger en het legaliteitsbeginsel nog steeds voorop staan. Voor uitzonderingen ten nadele gelden strenge eisen, en zij zijn beperkt in aantal.

Een tweede contra-indicatie voor de geoorloofdheid van billijkheidsuitzonderingen is dat een uitzondering inbreuk zou maken op het specialiteitsbeginsel, dat een uitvloeisel is van het legaliteitsbeginsel. Op grond van dit beginsel mogen bestuursorganen bij het nemen van beschikkingen enkel belangen meewegen die ten grondslag liggen aan de regeling waarin hun bevoegdheid is neergelegd.8 Het beginsel beperkt de omvang van de belangenafweging die een bestuursorgaan mag maken bij de uitoefening van zijn bevoegdheid, en begrenst zo ook de belangen die aanleiding kunnen zijn voor een uitzondering. Het beginsel beschermt de burger, en staat in de weg aan de weigering van een begunstigende beschikking en opname van belastende voorschriften in een beschikking vanwege belangen buiten het terrein van de regeling waarin de bestuursbevoegdheid is neergelegd (belangen van derden-belanghebbenden, of publieke belangen die niet aan de bestuursbevoegdheid ten grondslag liggen maar wel door de overheid in een ander verband moeten worden behartigd). Net als het legaliteitsbeginsel moet het specialiteitsbeginsel echter mijns inziens in bijzondere gevallen ter zijde worden gesteld. Door de noodzakelijke algemeenheid van wetgeving kan toepassing van wetgeving en het bij een beslissing over een billijkheidsuitzondering niet meewegen van belangen die niet aan de regeling ten grondslag liggen, evident onbillijk zijn. Soms rechtvaardigt dit een uitzondering ten nadele vanwege belangen buiten het terrein van de regeling waarin de bestuursbevoegdheid is neergelegd. In de bestuursrechtelijke jurisprudentie over uitzonderingen zijn geen voorbeelden gevonden van terzijdestelling van het specialiteitsbeginsel door een uitzondering.

Ten derde beschermt bestuursrechtelijke wetgeving vaak derdenbelangen en het algemeen belang. Het risico van schade daaraan is ook contra-indicatie voor de geoorloofdheid van een uitzondering. Dat blijkt uit de jurisprudentie, in het bijzonder uit de gevallen over contra-legemwerking van abbb.9 Deze accepteren de hoogste bestuursrechters die zich bezighouden met zaken waarin derdenbelangen of het algemeen belang doorgaans een grote rol spelen, zelden. De rechtspraak aarzelde eerst om het asp buiten toepassing te laten vanwege het algemeen belang van de verkeersveiligheid, waarvoor de regeling was opgesteld.10 Ook weigerde de rechter eerst uitzonderingen op de Wob omdat deze wet mede het algemene belang van openbaarheid van overheidsinformatie diende, hetgeen nog altijd een reden is voor strenge eisen aan de uitzonderingen.11

Het verbaast dan ook niet dat veel bestuursrechtelijke uitzonderingen derdenbelangen noch het algemeen belang raken, zoals in uitspraken van de hoogste bestuursrechters waarin wél contra legem-werking van abbb is aanvaard.12 Ook fraus legis schaadt dergelijke belangen niet.13 Het algemeen belang (bij belastingheffing) wordt hierdoor zelfs gediend. Hardheidsclausules worden volgens de Ar vooral opgenomen als derdenbelangen daardoor niet worden geschaad.14

In sommige gevallen wordt een wettelijk voorschrift buiten toepassing gelaten hoewel dat derdenbelangen of het algemeen belang kan schaden. De toepasser geeft hiermee in feite aan dat er een belang zwaarder weegt. Dat volgt dan uit een geschonden fundamenteel beginsel (waarop meestal een burger een beroep doet), dat ook kan zijn neergelegd in artikel 6 EVRM (dat krachtens artikel 94 Gw voorrang behoort te krijgen boven het nationale recht). Artikel 6 EVRM speelde in ieder geval een dergelijke rol bij uitzonderingen op rechtsmiddeltermijnen omdat de overheid onvolledige of onjuist informatie had verstrekt, en waar rechtsmiddelverboden niet werden toegepast vanwege een door de rechter in eerste aanleg gemaakte fout. Door het openstellen van een rechtsmiddel op buitenwettelijke gronden kunnen immers de belangen van de wederpartij worden geschaad. Een groot aantal uitzonderingen op het wettelijke griffierecht wegens (meestal) beperkte financiële draagkracht van de betrokkene kan in strijd zijn met het algemeen belang.15

Als een uitzondering derdenbelangen of het algemeen belang kan schaden, laat de toepasser wel eens zien dat hij zich hiervan bewust is, met name door zware eisen aan de uitzondering te stellen. Illustratief is bijvoorbeeld het buiten toepassing laten van de wettelijke regels over de vergoeding van ziektekosten, waardoor er in individuele gevallen een ongeschreven vergoedingsverplichting voor zorgverzekeraars ontstond.16 Door te veel van deze uitzonderingen wordt de zorg onbetaalbaar. Ook stelde de jurisprudentie strikte eisen aan het buiten toepassing laten van het wettelijk griffierecht.17

Uitzonderingen op rechtsmiddelverboden en wettelijke termijnen raken als gezegd al snel derdenbelangen. Deze voorschriften beogen nu juist rechtszekerheid, ook voor derden-belanghebbenden. Ook zij moeten er in beginsel vanuit kunnen gaan dat een termijn is verstreken als de wet dat bepaalt; en dat een zaak is geëindigd als na een uitspraak in eerste aanleg een rechtsmiddelverbod geldt. Voor uitzonderingen op deze verboden en termijnen gelden ter bescherming van derden dan ook zware eisen. Daaraan is alleen voldaan als de bijzondere omstandigheden zwaar genoeg wegen, zoals wanneer artikel 6 EVRM daartoe aanleiding geeft.

Kan een voorschrift volgens de toepasser vanwege het algemeen belang of derdenbelangen niet buiten toepassing blijven, dan compenseert hij wel eens om billijkheidsredenen het financiële nadeel van de direct-belanghebbende daarvan, als die daarom vraagt.18

Soms is de redenering omgedraaid. Zo werd het belanghebbendecriterium juist vanwege het algemeen belang buiten toepassing gelaten.19 De Afdeling noemde een ‘zaaksoverstijgend (maatschappelijk) belang’, waarbij het onder andere dacht aan het belang van duidelijkheid voor heel Nederland die de hoogste algemene bestuursrechter op korte termijn moest bieden; de rechtbank verwees naar het (algemene) belang van veiligheid van bezoekers van evenementen waarop de zaak zag. Het algemeen belang was ook een argument voor uitzonderingen in Wob-zaken.20 Juist door geen rechtsmisbruik aan te nemen zou (door wetstoepassing) het algemeen belang worden geschaad, vanwege de kosten van rechtszaken.