Einde inhoudsopgave
Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.3.6.6
3.3.6.6 Integrale afweging is geen uitruil
Mr. J.H.G. van den Broek, datum 01-12-2012
- Datum
01-12-2012
- Auteur
Mr. J.H.G. van den Broek
- JCDI
JCDI:ADS353809:1
- Vakgebied(en)
Ruimtelijk bestuursrecht (V)
Milieurecht (V)
Omgevingsrecht (V)
Voetnoten
Voetnoten
Koeman, Een wereld te winnen 2010, p. 10-11. Als meer gebruiksruimte nodig is, dan zoekt Koeman die niet in een afwijking van milieunormen, maar in herverdeling van milieugebruiksruimte.
Zie www.ibr.nl/files_content/docs/Wabo%20mei%202005.pdf d.d. 29 mei 2012. Zie voor een samenvatting van het voorontwerp Van den Broek, Samenvatting Voorontwerp Wabo 2005.
Artikel 2.22 1. In een vergunning wordt de activiteit waarop zij betrekking heeft, duidelijk beschreven. 2. Aan een vergunning worden de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op de bescherming van de fysieke leefomgeving. 3. In elk geval worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, bedoeld in de artikelen 8.11, derde, vierde en vijfde lid, en 8.12 tot en met 8.14 van de Wet milieubeheer. 4. Voor zover met betrekking tot de activiteit algemeen verbindende voorschriften gelden, kunnen de voorschriften daarvan alleen afwijken voor zover dat bij die regels is toegestaan. Artikel 2.231. Indien de vergunning voor meer dan een activiteit is aangevraagd en er geen grond is voor het weigeren van de vergunning, draagt het bevoegd gezag ervoor zorg dat de beschrijving van de vergunde activiteit in de vergunning duidelijk en eenduidig is, en dat de aan de vergunning verbonden voorschriften op elkaar zijn afgestemd. 2. Het eerste lid is niet van toepassing met betrekking tot voorschriften als bedoeld in artikel 2.28, vierde en vijfde lid.
Robesin, Moderne milieuregels 2005, p. 190. Zie ook Van den Broek & Rutteman, Bedrijfsleven en milieubeweging steunen Wabo 2005. Daarin betoont VNO-NCW zich voorstander van een integrale omgevingsvergunning die het bedrijven mogelijk maakt om met één bestuursorgaan een integraal oordeel te krijgen over de gevolgen van een fysiek project voor het milieu als geheel. De Zuid-Hollandse Milieufederatie noemt de totstandkoming van een integrale omgevingsvergunning een positieve ontwikkeling, die de rechtsbescherming 'een stuk overzichtelijker' maakt.
Schueler, Of heeft u liever negatieve onevenredigheid? 2012, p. 241.
Zie ook art. 3:4 lid 1 Awb.
Een grenswaarde geeft de kwaliteit aan die op een bepaald tijdstip ten minste moet zijn bereikt en die, waar zij aanwezig is, ten minste in stand moet worden gehouden (vglk. art. 5.1 lid 3 Wm).
Drupsteen, Een Omgevingswet 2011, p. 281.
Brans, Het gebiedsontwikkelingsplan 2011, p. 36.
Tolsma, Omgevingsvergunning model 4 een stap dichterbij met de Omgevingswet? 2012, p. 87. Haar publicatie is zeer lezenswaardig voor wie een overzicht op hoofdlijnen wil hebben van de discussie inzake een integrale omgevingsvergunning.
Het voorbeeld is van Schueler, Of heeft u liever negatieve onevenredigheid? 2012 p. 241.
Hiervoor is gesteld dat de wetgever zo concreet mogelijk moet aangeven met welke omgevingsbelangen in welke gevallen in welke mate rekening moet worden gehouden. Daarbij dient nog een belangrijke vraag te worden beantwoord, te weten hoe kan worden voorkomen dat uitruil plaatsvindt van af te wegen belangen op een zodanige manier dat een door de wetgever als zodanig aangewezen beschermenswaardig omgevingsbelang als gevolg van een werkelijk integrale afweging het onderspit delft?
Die omgevingsbelangen behoren naar mijn mening uitgangspunt te zijn. Met Koeman ben ik van mening dat normen ooit niet zonder reden zijn vastgesteld en vaak al flexibiliseringsmogelijkheden kennen, bijvoorbeeld waar het
gaat om de mogelijkheid tot het vaststellen van hogere waarden voor geluid.1 Blijkt die reden niet langer te gelden, dan is het aan de wetgever om de normen aan te passen en niet aan bestuursorganen of de rechter om die normen naast zich neer te leggen. Zou dat anders zijn, dan lijkt mij de kenbaarheid en voorspelbaarheid van wetssystemen in gevaar te komen.
Robesin benoemt die zorg reeds ten aanzien van het voorontwerp Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van 3 mei 2005.2Robesin meent dat vooral in de artikelen 2.22 en 2.23 lid 1 van het voorontwerp'3 het gevaar schuilt dat het bevoegd gezag bij het stellen van voorschriften tot een zodanige afstemming' komt dat een door een van die toetsingskaders te beschermen belang het onderspit delft. Het bevoegd gezag heeft immers geen enkel ander afwegingskader dan het in artikel 2.22 van het voorontwerp genoemde criterium de bescherming van de fysieke leefomgeving."4 Enerzijds ben ik het met Robesin eens dat door de wetgever als beschermenswaardig aangegeven milieubelangen, en ik breid dat uit naar door de wetgever als beschermenswaardig aangegeven omgevingsbelangen, niet het onderspit mogen delven. Anderzijds volg ik ook Schueler waar die stelt dat men soms als nuttig effect van een overkoepelende norm ziet dat de ene milieuwaarde tegen de andere kan worden afgewogen, zodat je aan de ene kant wat water bij de wijn kunt doen om aan de andere kant betere wijn te kunnen serveren. Als de kwaliteit van de leefomgeving over het geheel maar verbetert. Met Schueler acht ik het heel goed voorstelbaar dat meer flexibiliteit soms leidt tot betere resultaten.5
Mij lijkt dat de betere wijn van Schueler te serveren valt zonder dat het gevaar waarvoor Robesin terecht waarschuwt zich zal hoeven voordoen. De crux lijkt mij te zitten in het antwoord op de vraag wat men onder een integrale afweging en wat onder uitruil wil verstaan.
Ik versta onder een integrale afweging van omgevingsbelangen, dat een besluit wordt genomen waarbij voor elk relevant belang wordt gebleven binnen de daarvoor door de wetgever aangegeven concrete bandbreedte, waarbij geen enkel belang wordt verabsoluteerd of geprioriteerd, tenzij de wetgever zulks heeft aangegeven.6 Dat zou de wetgever bijvoorbeeld kunnen doen door de uitstoot van een bepaalde stof aan grenswaarden7 te binden, ook al zou dat meer energie kosten. Bij integrale afweging gaat het erom een zo optimaal mogelijk resultaat te bereiken voor de fysieke leefomgeving als geheel.
Van uitruil is in mijn ogen sprake als een besluit wordt genomen waarbij voor een of meer bepaalde relevante omgevingsbelangen niet wordt gebleven binnen de door de wetgever aangegeven concrete bandbreedte teneinde te kunnen voldoen aan een ander relevant belang.
Een voorbeeld moge zulks verduidelijken. Stel dat de norm door de overheid voor luchtkwaliteit is vastgesteld tussen 75 en 100 eenheden en voor waterkwaliteit tussen 500 en 600 eenheden. Het resultaat van een integrale afweging moet zijn dat de eisen ten aanzien van luchtkwaliteit blijven tussen 75 en 100 eenheden en voor waterkwaliteit tussen 500 en 600 eenheden. De integrale afweging zou dan kunnen betekenen dat een norm van 95 eenheden voor luchtkwaliteit wordt voorgeschreven teneinde een norm van 500 eenheden voor waterkwaliteit te kunnen realiseren. Maar stel dat een bestuursorgaan voor luchtkwaliteit een norm van 75 wil voorschrijven, die slechts haalbaar is als de norm ten aanzien van de waterkwaliteit wordt overschreden met 25. Als dat wordt toegestaan, is sprake van uitruil.
Ik ben wel een voorstander van een integrale benadering van omgevingsbelangen, maar niet van uitruil daarvan. De reden daarvoor is eenvoudig. Als de wetgever de grenzen heeft vastgesteld van de normen ter bescherming van de relevante belangen die samen het belang van de fysieke leefomgeving uitmaken, dan dienen die grenzen te worden geëerbiedigd zolang die normen gelden.
Een niet te onderschatten voordeel van mijn benadering lijkt mij niet alleen, dat alle door de wetgever relevant geachte omgevingsbelangen steeds in de afweging worden betrokken, maar ook, dat het niet noodzakelijk is om een gemeenschappelijke noemer te ontwikkelen voor alle mogelijke omgevingsaspecten. In de literatuur wordt de (on)mogelijkheid om een dergelijke gemeenschappelijke noemer te ontwikkelen regelmatig genoemd als argument tegen een integrale afweging van omgevingsbelangen. Drupsteen noemt het probleem van integratie van toetsingskaders dat we geen gemeenschappelijke noemer hebben waarop we de verschillende omgevingsaspecten kunnen terugvoeren en tot elkaar herleiden.'8Brans merkt op dat verschillende milieucompartimenten of aspecten daarbuiten zich lastig laten vergelijken, zodat het niet eenvoudig zal zijn om vast te stellen of de overkoepelende effecten daarvan ten minste gelijk zijn.9Tolsma vraagt zich af of de regering er wel in slaagt om een voor de praktijk uitvoerbare methode te vinden om de diverse omgevingsrechtelijke deelbelangen tegen elkaar te kunnen afwegen.10 In mijn visie op een integrale afweging is het vinden van een gemeenschappelijke noemer om onvergelijkbare grootheden, zoals geluid tegen geur of tegen uitzicht, met elkaar te kunnen vergelijken echter niet noodzakelijk.11