Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.3.5:3.3.5 Fysieke leefomgeving als samenhangcriterium

Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.3.5

3.3.5 Fysieke leefomgeving als samenhangcriterium

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Een vierde samenhang die gebruikers van het recht als werkelijkheid zullen ervaren is de fysieke leefomgeving. Als de wetgever de fysieke leefomgeving als samenhangcriterium voor een wetssysteem gebruikt zal het voor gebruikers van het omgevingsrecht aanstonds en zonder specialistische juridische voorkennis duidelijk zijn waarop de wetgever doelt. Milieu, ruimte, water en natuur hangen samen en zullen door burgers en bedrijven ook als zodanig worden ervaren. Zo zal de ondernemer die een fabriek wil bouwen of uitbreiden zich realiseren dat zulks niet alleen gevolgen heeft voor de ruimte, maar dat de emissies van die fabriek gevolgen kunnen hebben voor milieu, natuur en water. Het gaat hier om de samenhang van de te beschermen belangen van milieu, ruimtelijke ordening, water en natuur.

Het omgevingsrecht kent op dit moment geen wetssysteem dat wordt bepaald door de fysieke leefomgeving als samenhangcriterium.

In de geplande Omgevingswet zal dat naar verwachting anders zijn in zoverre daarin de bescherming van milieu, ruimtelijke ordening, water en natuur wordt geregeld. De hoofddoelstelling van die wet is een veilige, gezonde en duurzame leefomgeving te bewerkstelligen en deze op een duurzame en doelmatige wijze te behouden, beheren, gebruiken en ontwikkelen.'1 De Omgevingswet zal onder meer een integrale omgevingsvisie mogelijk maken, een strategisch plan waarin een bestuursorgaan keuzes in de fysieke leefomgeving in samenhang beschrijft. Deze integrale gebiedsdekkende visie zal de huidige vijf wettelijke sectorale visiedocumenten vervangen: de (gebiedsdekkende) structuurvisie voor de ruimtelijke ordening, het waterplan, het milieubeleidsplan, het verkeers- en vervoerplan en de gebiedsgerichte delen van het natuurbeleidsplan.2

In het geldende omgevingsrecht maakt de wetgever voor verschillende wetssystemen wel gebruik van onderdelen van de fysieke leefomgeving als samenhangcriterium. Te denken is aan de Wet milieubeheer en de Waterwet. Hierna zullen beide voorbeelden kort worden toegelicht.

De Wet milieubeheer bevat regels met betrekking tot een aantal algemene onderwerpen op het gebied van de milieuhygiëne.3 Het begrip milieuhygiëne wordt in de Wet milieubeheer niet gedefinieerd. Wel bepaalt de wet dat onder gevolgen voor het milieu in ieder geval worden verstaan gevolgen voor het fysieke milieu, gezien vanuit het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, van water, bodem en lucht en van landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden en van de beheersing van het klimaat, alsmede van de relaties daartussen.4 Onder gevolgen voor het milieu worden mede verstaan gevolgen die verband houden met een doelmatig beheer van afvalstoffen of een doelmatig beheer van afvalwater, gevolgen die verband houden met het gebruik van energie en grondstoffen, alsmede gevolgen die verband houden met het verkeer van personen of goederen van en naar de inrichting.5 Onder bescherming van het milieu worden mede verstaan de verbetering van het milieu, de zorg voor een doelmatig beheer van afvalstoffen of een doelmatig beheer van afvalwater, de zorg voor een zuinig gebruik van energie en grondstoffen, alsmede de zorg voor de beperking van de nadelige gevolgen voor het milieu van het verkeer van personen of goederen van en naar de inrichting.6, 7

De Waterwet8bevat regels met betrekking tot het beheer en gebruik van watersystemen. Daarbij staat het integraal beheer van watersystemen centraal.9 Onder beheer verstaat de Waterwet de overheidszorg met betrekking tot een of meer afzonderlijke watersystemen of onderdelen daarvan, gericht op de in artikel 2.1 Wtw genoemde doelstellingen.10 Onder een watersysteem verstaat de Waterwet een samenhangend geheel van een of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen, met bijbehorende bergingsgebieden, waterkeringen

en ondersteunende kunstwerken.11 De hiervoor genoemde doelstellingen zijn gericht op de voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.12, 13

Het samenhangcriterium de gevolgen voor het fysieke milieu' bepaalt het wetssysteem van de Wet milieubeheer en het samenhangcriterium integraal beheer van watersystemen' bepaalt het wetssysteem van de Waterwet. Binnen de als gevolg van deze koepelcriteria bepaalde wetssystemen zijn verschillende subwetssystemen te onderkennen, die worden bepaald door andere samenhangcriteria. Zo bepaalt het samenhangcriterium inrichting' het subwetssysteem van paragraaf 8.1 Wm Algemene regels. Molenaars geeft in dit verband terecht aan dat bij de Waterwet integraal waterbeheer de kerngedachte is, maar dat dit criterium binnen die wet uiteenvalt in onder meer waterveiligheid, chemische en ecologische kwaliteit en maatschappelijke functies.14

In de Wabo wordt het belang van de fysieke leefomgeving als zodanig weliswaar niet als samenhangcriterium gebruikt, maar artikel 2.22 lid 2 Wabo bepaalt dat de aan een omgevingsvergunning verbonden voorschriften op elkaar moeten zijn afgestemd. Het gaat hier om voorschriften op het gebied van milieu,15 ruimtelijke ordening en natuur, als de natuurbeschermingsvergunning16 of de ontheffing op basis van artikel 75 Flora- en faunawet17 zijn aangehaakt. Artikel 2.22 lid 2 Wabo heeft geen betrekking op voorschriften met betrekking tot beschikkingen krachtens artikel 6.2 Wtw, maar paragraaf 3.5 Wabo bevat wel coördinatiebepalingen

als het gaat om een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een inrichting waarbij tevens sprake is van het lozen van stoffen als bedoeld in artikel 6.1 Wtw.18

Een wetssysteem bestaat uit volgens bepaalde criteria geordende, onderling samenhangende regels. Als een wetssysteem wordt bepaald door de fysieke leefomgeving als samenhangcriterium, is van een wetssystematisch tekort sprake als binnen het door dat samenhangcriterium bepaalde wetssysteem niet alle voor de bescherming van de fysieke leefomgeving relevante belangen kunnen worden afgewogen bij regelgeving en besluitvorming door bestuursorganen. Bij besluitvorming denk ik dan met name aan vergunningverlening en handhaving.19

Gelet op hetgeen ik hiervoor heb opgemerkt, zal duidelijk zijn dat ik het belang van de fysieke leefomgeving als een verdedigbaar samenhangcriterium beschouw aangezien de fysieke leefomgeving - naast criteria als subject, object en activiteit - aansluit bij de echte werkelijkheid.

In dit verband merk ik op, dat de keus voor een wetssysteem waarin de belangen van de fysieke leefomgeving kunnen worden afgewogen wellicht ook kan worden verdedigd op basis van politieke, beleidsmatige of natuurwetenschappelijke argumenten. Zo wordt in het voorstel voor de IPPC-richtlijn onder meer het volgende opgemerkt: 'From the North Sea tot the Great Lakes in America, air emissions and run-off from land have been recognized as major contributors to water pollution. And on land too, dioxin emissions into the atmosphere, for example, have led to the contamination of farming land and water. There have even been cases of attempts to address pollution in one medium alone leading to disproportionate pollution problems in another medium (for example, in order to reduce gaseous fluoride emissions wet scrubbing took place. The scrubbing liquor was discharged to water as an industrial wastewater and found its way into sewage sludge. That was then spread on grazing land and the cattle developed fluorosis through eating fluoride contaminated grass). By requiring the use of Best Available Techniques, and defining it in such a way as to ensure that environmental problems can be estimated and compared on a common basis, IPC20 provides for a further step - that the technology chosen or the method of operating an installation should be the best for the environment as a whole.'21 Mijn onderzoek heeft zoals gezegd22 geen betrekking op de vraag of het in dit citaat gestelde juist is en of de genoemde voorbeelden een integrale benadering van het milieu als geheel rechtvaardigen. Als de (Europese) wetgever politiek of beleidsmatig kiest voor een dergelijke benadering op basis van natuurwetenschappelijke argumenten, dan zou die naar mijn oordeel echter ook juridisch vorm moeten (kunnen) krijgen.

In dezelfde zin versta ik Kleijs-Wijnnobel & De Leeuw. Zij memoreren dat het streven naar harmonisatie en coördinatie in de loop van de jaren tachtig is overgegaan in een streven naar integratie. De aanleiding hiertoe vormde volgens hen het besef dat de inmiddels beleidsmatig uitgewerkte integrale aanpak van de milieuproblemen, zoals die in gang werd gezet naar aanleiding van het Plan Integratie Milieubeleid,23 ook juridisch vorm zou moeten krijgen.24Hordijk verwijst naar het beleid van begin jaren tachtig waarin een integrale aanpak van de milieuproblematiek wordt bepleit. Hordijk weidt niet uit over de vraag of een integrale aanpak meerwaarde heeft ten opzichte van een sectorale aanpak, maar stelt dat voor het realiseren van een integrale aanpak nodig is over instrumenten te beschikken die zo'n aanpak mogelijk maken.25

Interessant is in dit verband het voorstel van Fleurke & Michiels voor een digitale structuur voor het omgevingsrecht.26 Zij onderscheiden de natuur als object en de natuur als subject en menen dat dit onderscheid logisch kan worden omgezet in het onderscheid tussen de fysieke leefomgeving van de mens enerzijds en de natuur anderzijds. Voor het gebied waarop het begrip fysieke leefomgeving betrekking heeft, heeft de invulling van het begrip milieu niet de betekenis van de bescherming van de natuur in de ecocentrische zin van het woord, maar draagt het bij aan een ordening van de ruimtelijke structuur van ons dichtbevolkte land. De ontwikkeling van een geïntegreerd omgevingsrecht valt te begrijpen in het licht van de behoefte om ruimtelijke en milieuwensen in de directe omgeving van de mens op elkaar af te stemmen. Daarnaast heeft zich volgens Fleurke & Michiels de afgelopen decennia in het omgevingsrecht een gebiedsgewijze benadering ontwikkeld die niet een algemeen geldende werking voor het gehele land heeft, maar waarvan de werking zich beperkt tot specifieke aangewezen gebieden. Een deel hiervan is niet primair bedoeld om bij te dragen aan de ordening van de leefomgeving van de mens, maar heeft betrekking op de bescherming van de natuur. Daarin staat niet de mens centraal, maar de natuur.27

Op basis van deze analyse komen Fleurke & Michiels op een nieuw stelsel voor omgevingsrecht, dat bestaat uit twee regimes. Het ene regime geldt de directe leefomgeving waarvoor een te maken Leefomgevingswet zou kunnen gelden. De doelstelling is het reguleren van aanspraken op ruimte zodanig dat een adequaat leefmilieu ontstaat respectievelijk wordt beschermd. Het welbevinden van de mens staat hier centraal. Het andere regime geldt de bescherming van natuur (Ecologische hoofdstructuur, Natura 2000 en aangewezen natuurmonumenten). Het eerste regime bevat de Wet ruimtelijke ordening, de Wet

milieubeheer en andere deelterreinen van het milieurecht (zoals stoffen, producten, afvalstoffen en bestrijdingsmiddelen). Ook gelden hier de regels van het Europeesrechtelijk soortenbeschermingsrecht. Het tweede regime omvat met name de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en de Boswet. De gebieden waarvoor het leefomgevings- of het natuurregime geldt, worden ruimtelijk gescheiden door bufferzones die tot het natuurregime behoren.28

Volgens Fleurke & Michiels heeft dit stelsel twee aanzienlijke voordelen. In de eerste plaats zijn de centrale begrippen in het milieurecht veel beter te plaatsen en te definiëren dan bij de huidige wetgeving of wanneer men uitgaat van één allesomvattende Omgevingswet. 'In de tweede plaats heeft het stelsel het voordeel dat het criterium 'samenhang', dat beslissend is om te bepalen welke wetten of delen van de regelgeving met vrucht kunnen/ moeten worden geïntegreerd, veel beter kan worden toegepast op elk van de twee terreinen afzonderlijk (leefomgeving en natuur) dan voor het gehele terrein.'29 Met name het tweede door Fleurke & Michiels genoemde voordeel is interessant voor mijn onderzoek. Van belang is dat ook zij samenhang centraal stellen om te bepalen welke regels binnen het omgevingsrecht in aanmerking komen voor bundeling. Dat er samenhang bestaat binnen leefomgeving en binnen natuur in de door Fleurke & Michiels geschetste zin valt moeilijk te betwisten, maar de wetssystematische vraag die hier moet worden beantwoord is mijns inziens niet of zich binnen het belang van de fysieke leefomgeving verschillende samenhangen laten onderscheiden, maar of dergelijke samenhangen beter overeenkomen met de echte werkelijkheid dan het belang van de fysieke leefomgeving als geheel. Ik meen dat zulks in het geval van leefomgeving en natuur niet het geval is. Dat volgt eigenlijk reeds uit het betoog van Fleurke & Michiels zelf, zodat wellicht het vermoeden gerechtvaardigd is dat het hebben van twee afzonderlijke wetten voor hen geen halszaak is. In de eerste plaats omdat binnen het regime voor de directe leefomgeving volgens hen immers ook rekening moet worden gehouden met soortenbescherming. Maar soortenbescherming is nu juist bij uitstek een onderdeel van het regime voor de bescherming van de natuur. In de tweede plaats betekent het instellen van bufferzones dat een echte scheiding tussen de twee voorgestelde regimes niet goed mogelijk is. Waarom die zones tot het natuurregime zouden moeten behoren wordt niet uitgelegd. Met Fleurke & Michiels ben ik het eens, dat er samenhang bestaat tussen leefomgeving en natuur. In feite meen ik dat zulks zelfs de echte werkelijkheid is, maar daaruit volgt mijns inziens dat beide aspecten beter in één wetssysteem kunnen worden opgenomen. In dit verband noem ik ook Driessen & Schueler die stellen dat het inzicht dat bij het bevorderen van de kwaliteit van de leefomgeving de beleidsterreinen ruimtelijke ordening,

milieubeleid, waterbeleid, natuurbeleid en infrastructuurbeleid in samenhang moeten worden bezien inmiddels algemeen is aanvaard.30 Dat neemt overigens niet weg, dat binnen dat wetssysteem verschillende regels kunnen gelden voor aangewezen natuurgebieden.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.