De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/6.7.2.3:6.7.2.3 Nederlandse bestuursrechters en de doorwerking van Europese subsidieverplichtingen

De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/6.7.2.3

6.7.2.3 Nederlandse bestuursrechters en de doorwerking van Europese subsidieverplichtingen

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Ook Nederlandse bestuursrechters worden geconfronteerd met de vraag of en in hoeverre bepalingen uit Europese subsidieverordeningen, Europese besluiten en andere documenten rechtstreeks als subsidieverplichting aan de eindontvanger kunnen worden tegengeworpen.

Europese verordeningen

De ABRvS lijkt ervan uit te gaan dat bepalingen uit Europese subsidieverordeningen in beginsel doorwerken in de nationale subsidieverhouding.1 In de jurisprudentie van de Nederlandse bestuursrechters is echter nog niet expliciet de vraag beantwoord in hoeverre een in een Europese verordening neergelegde verplichting die is gericht tot de lidstaat rechtstreeks aan de eindontvanger van de Europese subsidie als subsidieverplichting kan worden tegengeworpen. In hoofdstuk 5 is besproken dat hieromtrent ook geen Europese jurisprudentie bestaat. Aangegeven is dat een verplichting die is gericht tot de lidstaat niet zou moeten kunnen doorwerken in de nationale subsidieverhouding, reeds omdat geen sprake is van een kenbare subsidieverplichting voor de eindontvanger.2 Van een eindontvanger van een Europese subsidie kan niet worden verwacht dat hij de Europese subsidieregelgeving nazoekt op verplichtingen voor de lidstaat die ook voor hem consequenties kunnen hebben.

Europese besluiten

Het CBb heeft — na daarover vragen te hebben gesteld aan het Hof van Justitie, hetgeen heeft geleid tot het arrest Stichting Rom3 — geoordeeld dat subsidieverplichtingen die enkel zijn neergelegd in niet-gepubliceerde Europese besluiten die zijn geadresseerd tot de lidstaat, niet aan de eindontvanger van de Europese subsidie kunnen worden tegengeworpen.4 In dat kader beoordeelt het CBb — conform het arrest van het Hof — of Stichting ROM te goeder trouw was. De ABRvS heeft zich nog niet expliciet over de vraag uitgesproken in hoeverre subsidieverplichtingen uit een niet-gepubliceerd besluit van de Europese Commissie kunnen voortvloeien. De vraag kwam in een tweetal zaken impliciet aan de orde; een duidelijke conclusie kan daaruit niet worden getrokken.

In de EsF-subsidieplafondzaak ging het om de vraag of een subsidieplafond kon worden gevonden in een niet-gepubliceerd besluit van de Europese Commissie, waarbij het Enig Progammeringsdocument door de Europese Commissie was goedgekeurd.5 De ABRvS stelt in die uitspraak voorop dat het desbetreffende besluit was gericht tot de lidstaat Nederland en verbindend is in al haar onderdelen voor de lidstaat Nederland. Dit oordeel impliceert dat een dergelijk niet-gepubliceerd besluit van de Europese Commissie geen betekenis heeft in de nationale subsidieverhouding. De ABRvS overweegt dit echter niet expliciet. Uit de uitspraak van 14 juli 2010 van de ABRvS kan echter worden afgeleid dat - hoewel het in deze uitspraak ging om een subsidiabiliteitsregel - de ABRvS niet op voorhand uitsluit dat in een niet-gepubliceerd besluit van de Europese Commissie dat is gericht tot de lidstaat subsidieverplichtingen voor de eindontvanger van de Europese subsidie kunnen zijn neergelegd.6 In deze uitspraak komt de ABRvS tot het oordeel dat de subsidiabiliteitsregel dat inkomen uit winstdeling niet subsidiabel is, niet is terug te vinden in het niet-gepubliceerd besluit van de Europese Commissie van 8 augustus 2000. Niet duidelijk is of de ABRvS, indien de regel wel was terug te vinden in het niet-gepubliceerde Commissiebesluit, uiteindelijk tot het oordeel zou zijn gekomen dat de subsidiabiliteitsregel aan de eindontvanger van de Europese subsidie kon worden tegengeworpen. Dit standpunt zou echter niet in overeenstemming zijn met het genoemde arrest Stichting ROM, waaruit voortvloeit dat een regel uit een niet-gepubliceerd besluit van de Europese Commissie gericht tot de lidstaat niet aan de eindontvanger van de Europese subsidie kan worden tegengeworpen.

Over de vraag in hoeverre bepalingen die zijn neergelegd in gepubliceerde besluiten van algemene strekking van de Europese Commissie die zijn gericht tot de lidstaat als subsidieverplichtingen aan de eindontvanger van de Europese subsidie kunnen worden tegengeworpen, bestaat nog geen Nederlandse jurisprudentie. In hoofdstuk 5 is besproken dat het de voorkeur verdient dat verplichtingen voor eindontvangers van Europese subsidies in Europese subsidieverordeningen worden neergelegd, zodat duidelijk is dat zij rechtstreeks doorwerken in de nationale subsidieverhouding.7

Operationele programma's

Een interessante vraag is in hoeverre subsidieverplichtingen naar het oordeel van Nederlandse bestuursrechters rechtstreeks kunnen voorvloeien uit een OP. Gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie, gaat het bij een OP niet om een Europees document en dus ook niet om Europese normen.8 Dit is overgenomen door de ABRvS in de uitspraak van 3 januari 2007, de zogenoemde EsF-subsidieplafonduitspraak,9 hoewel de Afdeling er in een latere uitspraak vanuit lijkt te gaan dat het wel een Europees document betreft.10 In deze paragraaf wordt aangesloten bij het oordeel van het Hof van Justitie. Uit het arrest Huber volgt dat naar nationaal recht moet worden beoordeeld of in een OP neergelegde subsidieverplichtingen rechtstreeks aan de eindontvanger van de Europese subsidie kunnen worden tegengeworpen.11 Omdat het OP een document betreft dat op grond van de Europese subsidieregelgeving moet worden vastgesteld, wordt het OP toch in deze paragraaf besproken.

In een OP kan bijvoorbeeld zijn neergelegd dat de lidstaat aan de eindontvanger van de Europese subsidie de verplichting zal opleggen dat de projectadministratie in overeenstemming met de Europese eisen wordt ingericht. Omdat het bij een OP gaat over afspraken tussen de Europese Commissie en de lidstaat, ligt het voor de hand dat uit een OP geen rechtstreekse verplichtingen kunnen voortvloeien voor de eindontvanger van de Europese subsidie. Deze verplichting moet derhalve worden geïmplementeerd in het nationale recht. Dit is echter nog niet expliciet bevestigd door de Nederlandse bestuursrechters.

Zo onderzoekt de ABRvS in de uitspraak BarcoNet weliswaar of een bepaalde regel in het OP is neergelegd, maar komt zij tot de conclusie dat dat niet het geval is.12 Gelet hierop, komt zij niet aan de vraag toe in hoeverre in een OP überhaupt subsidieverplichtingen kunnen worden neergelegd. In een uitspraak van 10 juni 2009 oordeelt de ABRvS dat, nu de Subsidieregeling EsF-3 en het OP zo nauw samenhangen, niet kan worden staande gehouden dat de rechtbank ten onrechte tot de slotsom is gekomen dat de minister het OP terecht bij de besluitvorming heeft betrokken in het kader van de uitleg van de Subsidieregeling EsF-3.13 Ook deze uitspraak geeft geen antwoord op de vraag of in een OP algemene regels kunnen zijn opgenomen die zelfstandig aan de eindontvanger van de Europese subsidie kunnen worden tegengeworpen. In de uitspraak van 14 juli 2010 laat de ABRvS eveneens in het midden of uit een OP verplichtingen kunnen voortvloeien voor de eindontvanger van de Europese subsidie.14 Zij volstaat met de overweging dat de norm dat inkomen uit winstdeling niet subsidiabel is, niet in het Enig Programmeringsdocument is opgenomen.15 Uit de uitspraak van 15 september 2004 ten slotte lijkt te volgen dat de Afdeling goedkeurt dat het bevoegde nationale uitvoeringsorgaan een OP als toetsingskader hanteert bij het beslissen op de aanvraag.16 Nadere bestudering van deze uitspraak wijst echter uit dat in de toepasselijke nationale regelgeving was neergelegd dat om in aanmerking te komen voor een Europese subsidie moest zijn voldaan aan de criteria zoals genoemd in het OP. 17

Uit voormelde uitspraken blijkt dat de ABRvS (nog) geen principiële uitspraak heeft gedaan over de vraag of uit een OP subsidieverplichtingen kunnen voortvloeien voor de eindontvanger van de Europese subsidies.

In de praktijk wordt er nogal eens voor gekozen om in een nationale subsidieregeling die ziet op de verstrekking van Europese subsidies te verwijzen naar het desbetreffende OP.18 Zo is in de Verordening van de Provincie Flevoland houdende regels omtrent het toekennen van bijdragen uit Europese Steunfondsen 1994-1999 bepaald dat een aanvraag tot subsidievaststelling wordt afgewezen, indien niet kan worden voldaan aan de criteria van het desbetreffende OP. De daarin neergelegde regel dat de betalingen moesten zijn verricht voor 31 december 2001 om voor subsidie in aanmerking te komen, maakte volgens de ABRvS deel uit van de voor de subsidies geldende verplichtingen.19

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.