10.5.5 Doelstelling in het algemeen belang

In hfdst. 8 heb ik uitgewerkt dat aan een overgangsregime andere doelstellingen ten grondslag kunnen liggen dan doelstellingen die rechtstreeks voortvloeien uit de beginselen van behoorlijk wettelijk overgangsbeleid. Deze doelstellingen heb ik voor belastende wetwijzigingen samengevat en opgesomd in par. 10.3.2.5 en voor begunstigende wetswijzigingen in par. 10.3.3.3. Hieruit volgt dat met name het beperken van de schade die derden ondervinden van een wetswijziging, het vergroten van het maatschappelijk draagvlak en budgettaire redenen de aanleiding kunnen vormen voor het treffen van een overgangsmaatregel.

Als derden schade ondervinden van een wetswijziging, en de wetgever deze schade wenst te beperken, is het overigens de vraag of een overgangsmaatregel hier een oplossing kan bieden. Een andere vorm van compensatie ligt hier naar mijn mening meer voor de hand.

Het maatschappelijk draagvlak voor een wetswijziging zal vermoedelijk met name in het geding zijn als met terugwerkende kracht of onmiddellijke werking belastende aanpassingen in een regel worden aangebracht zonder dat daarbij rekening wordt gehouden met gerechtvaardigde verwachtingen op het voortbestaan van een regel. In par. 8.2.1.3 concludeerde ik dat ter versterking van de belastingmoraal en het maatschappelijk draagvlak belangrijk is dat de wetgever zichtbaar maakt dat aan het beoogde overgangsregime een rechtvaardigingsgrond ten grondslag ligt.

Stimuleringsmaatregelen dienen ertoe belastingplichtigen te stimuleren tot het nemen van een bepaalde beslissing of het verrichten van een bepaalde handeling. Gelet op de aard van een stimuleringsmaatregel, ligt het niet voor de hand om een nieuwe stimuleringsmaatregel ook van toepassing te laten zijn op bestaande toestanden. Bij de invoering van een stimuleringsmaatregel is het daarom – mede vanuit budgettair oogpunt – in het algemeen belang om een belastende overgangsmaatregel in de vorm van eerbiedigende werking te treffen.

Ook op het niveau van de overgangsmaatregelen moet ervoor worden gewaakt of er doelstellingen in het algemeen belang zijn op grond waarvan een bepaalde overgangsmaatregel de voorkeur heeft of juist niet moet worden gekozen. Met name de aanwezigheid van maatschappelijk draagvlak voor een wetswijziging en budgettaire aspecten zijn naar mijn mening doelstellingen die niet uit het oog mogen worden verloren.

Maatschappelijk draagvlak voor een overgangsmaatregel zal vermoedelijk in beginsel alleen ontbreken indien de wetgever in een vergaande belastende overgangsmaatregel voorziet. In par. 8.2.1 heb ik een voorbeeld gegeven waarin de correctieregeling tot veel verzet leidde. Andere overgangsmaatregelen die als belastende overgangsmaatregel kunnen fungeren zijn eerbiedigende werking, compartimenteringsregels, waarderingsmaatregelen en fictiebepalingen. Als aan een belastende overgangsmaatregel een goede motivering ten grondslag ligt, zal eerder sprake zijn van maatschappelijk draagvlak (zie ook par. 11.5).

Om budgettaire redenen geldt in zijn algemeenheid voor belastende wetswijzigingen dat deze zo spoedig mogelijk op iedereen van toepassing moeten worden. In dit opzicht geniet de meest beperkte overgangsmaatregel die op grond van de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid aanvaardbaar is in beginsel de voorkeur en dient bij voorkeur zo spoedig mogelijk te worden aangesloten bij het nieuwe regime. Om dezelfde reden is het wenselijk dat een einddatum aan een overgangsregime wordt gesteld. Gelet op de omvang van en de variabelen binnen het overgangsrechtelijk instrumentarium van de wetgever, is evenwel niet op voorhand aan te geven hoe de verschillende overgangsregimes zich qua kosten ten opzichte van elkaar verhouden. Op het niveau van de overgangsmaatregelen kan in zijn algemeenheid wel worden geconcludeerd dat eerbiedigende werking kostbaarder is dan bijvoorbeeld een afbouw- of ingroei-regeling. In de volgende tabel heb ik aangegeven in hoeverre overgangsmaatregelen vanuit kostenoogpunt voor- of nadelig zijn.

Als een belastende overgangsmaatregel wordt getroffen, mag dat niet om louter budgettaire redenen gebeuren. Redenen die aan het treffen van een belastende overgangsmaatregel ten grondslag kunnen liggen zijn bijvoorbeeld het bevorderen van de uitvoerbaarheid van een overgangsregime en het voorkomen van een schending van het non-discriminatiebeginsel. Ook bij de invoering van een stimuleringsmaatregel kan een belastende overgangsmaatregel gewenst zijn. De meest vergaande overgangsmaatregel die op grond van de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid toelaatbaar is, heeft om budgettaire redenen in dit geval de voorkeur.