5.2.5 Anti-mensenhandelinstrumenten (21e eeuw)

Ook al richten de ILO verdragen zich niet slechts op seksuele uitbuiting, de strijd tegen arbeidsuitbuiting is pas echt ingezet in de eenentwintigste eeuw, met de komst van het VN Protocol inzake de voorkoming, bestrijding en bestraffing van mensenhandel in 2000 (hierna: VN Protocol mensenhandel of protocol).1 Vanaf dan wordt naast seksuele uitbuiting ook de aandacht ge- vestigd op andere economische uitbuitingsvormen. Het is bovendien voor het eerst dat op internationaal niveau een definitie van mensenhandel wordt vastgesteld. Deze subparagraaf schetst enkel de geschiedenis van de antimensenhandelinstrumenten in de 21e eeuw en de globale accentverschuivingen. De navolgende paragraaf gaat uitgebreider in op de tegenwoordige verplichtingen van staten om de anti-mensenhandel regelingen na te komen en de definitie van mensenhandel en arbeidsuitbuiting.

Het VN Protocol mensenhandel dient samen met twee andere protocollen ter aanvulling op het VN Verdrag tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad.2 Voor de koppeling van het VN Protocol mensenhandel aan dit verdrag is gekozen vanuit de optiek dat mensenhandel niet alleen een ernstige schending betekent van de mensenrechten van de slachtoffers, maar ook – en in toenemende mate – moet worden beschouwd als een terrein waarop de internationale, georganiseerde misdaad actief is. De VN geeft aan dat het protocol nodig is aangezien er, ondanks het bestaan van uiteenlopende internationale instrumenten die regels en praktische maatregelen bevatten ter bestrijding van de uitbuiting van mensen, in het bijzonder van vrouwen en kinderen, geen universeel instrument bestaat dat alle aspecten van mensenhandel aanpakt. Om mensenhandel te bestrijden is een allesomvattende aanpak vereist, waarbij internationale samenwerking voorop staat. De doeleinden van het VN Protocol mensenhandel zoals vermeld in artikel 2 zijn de voorkoming en bestrijding van mensenhandel, waarbij bijzondere aandacht wordt besteed aan vrouwen en kinderen, de bescherming van en bijstand aan slachtoffers van deze handel, met volledige eerbiediging van hun mensenrechten en de bevordering van de samenwerking tussen staten die partij zijn teneinde deze doelstellingen te verwezenlijken.

Het VN Protocol mensenhandel is een internationaalrechtelijk instrument en bindt alleen de staten die het protocol (en het onderliggende VN Verdrag tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad) hebben geratificeerd, waaronder Nederland.3 Ratificatie van het protocol betekent dat staten maatregelen dienen te nemen in de nationale wetgeving en het nationale beleid teneinde deze in de pas te laten lopen met de aangegane verplichtingen. Burgers kunnen de rechten in het verdrag echter niet afdwingen bij staten.

In 2002 ontwikkelt de Economische en Sociale Raad van de VN een document met Aanbevolen principes en richtlijnen inzake mensenrechten en mensenhandel.4 Het bevat aanbevelingen over het waarborgen van mensenrechten, het voorkomen, vervolgen van mensenhandel en het beschermen van slachtoffers door het nemen van preventieve, strafrechtelijke, administratieve en uitvoerende maatregelen.

Tot slot komt de ILO in 2014 met een richtlijn inzake aanbevolen extra maatregelen om gedwongen arbeid tegen te gaan.5

In de Europese Unie (EU) treedt in augustus 2002 het Kaderbesluit inzake de bestrijding van mensenhandel in werking (hierna: EU Kaderbesluit mensenhandel of kaderbesluit).6 Het kaderbesluit is een aanvulling op het gemeenschappelijk optreden van 24 februari 1997 ter bestrijding van mensenhandel en seksuele uitbuiting van kinderen.7 De Raad van de Europese Unie stelt dat het belangrijke werk dat op internationaal niveau is verricht in de strijd tegen mensenhandel, met name door de VN, aangevuld dient te worden door de Europese Unie. Het kaderbesluit houdt in dat het voor de aanpak van mensenhandel nodig is binnen de lidstaten van de EU overeenstemming te bereiken omtrent de definitie van mensenhandel, de strafbaarstelling en de straffen.8 Het besluit verplicht lidstaten tot strafbaarstelling van de handel in mensen met het oogmerk van seksuele uitbuiting én andere vormen van uitbuiting. Het kaderbesluit legt voorts minimum maximum straffen vast voor eenvoudige mensenhandel en de mensenhandel onder strafverzwarende omstandigheden. Daarnaast wordt aandacht besteed aan de aansprakelijkheid van rechtspersonen die betrokken zijn bij mensenhandel. Met het oog op het vereenvoudigen en stimuleren van de mogelijkheden van opsporing en vervolging, worden regels gesteld omtrent de rechtsmacht van de lidstaten in geval van mensenhandel en met betrekking tot justitiële samenwerking ter zake van rechtsbijstand en uitlevering. Tot slot vermeldt het besluit dat lidstaten verplicht zijn ervoor te zorgen dat slachtoffers van mensenhandel de nodige rechtsbescherming genieten en voor een gerechtelijke procedure in aanmerking komen. Deze verplichting is slechts in zeer algemene bewoordingen gesteld. De VN Commissie inzake mensenrechten en de VN commissie inzake vreemdelingen en diverse andere grote non-gouvernementele organisaties hebben erop aangedrongen in het kaderbesluit mensenhandel meer en specifieke aandacht te besteden aan de bescherming van slachtoffers en getuigen. De aanbevelingen van de non-gouvernementele organisaties hebben echter niet meer geleid tot aanpassing van het kaderbesluit.9 In de richtlijn van de Europese Unie inzake de bestrijding van mensenhandel van 2011, die ter vervanging van dit kaderbesluit dient, zal de slachtofferbescherming echter wel uitgebreid aan de orde komen.

Verder treedt in 2004 het Kaderbesluit inzake de bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie in werking.10 Dit kaderbesluit heeft tot doel de wetgeving en de regelgeving van de lidstaten op het gebied van politiële en justitiële samenwerking in strafzaken onderling aan te passen met het oog op de bestrijding van mensenhandel, seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie. Het formuleert een kader van gemeenschappelijke maatregelen op Europees niveau om bepaalde onderwerpen te behandelen, zoals strafbaarstelling, straffen, verzwarende omstandigheden, bevoegdheid en uitlevering.

In mei 2005 stelt de Raad van Europa het Verdrag inzake de bestrijding van mensenhandel op (hierna: RvE Verdrag mensenhandel of verdrag).11 Het verdrag treedt op 1 februari 2008 in werking. Nederland heeft het RvE Verdrag mensenhandel geratificeerd.12 Het verdrag heeft tot doel mensenhandel te voorkomen en te bestrijden, en daarbij gendergelijkheid te waarborgen, de mensenrechten van slachtoffers van mensenhandel te beschermen, een veelomvattend kader te ontwikkelen voor de bescherming van en hulp aan slachtoffers en getuigen, en daarbij gendergelijkheid alsmede doeltreffende opsporing en vervolging te waarborgen en de internationale samenwerking ter bestrijding van mensenhandel te bevorderen. Staten worden verplicht maatregelen te treffen teneinde de doelstellingen te bereiken. Om de effectieve implementatie te verzekeren wordt een specifiek monitoringsmechanisme in het leven geroepen: de ‘Group of Experts on Action against Trafficking on Human Beings’ (GRETA).

In 2007 volgt het Verdrag van Lanzarote. Dit is het Verdrag van de Raad van Europa ter bescherming van kinderen tegen seksuele uitbuiting en seksueel misbruik.13 De doelen van het verdrag, zoals geformuleerd in artikel 1, zijn het voorkomen van seksuele uitbuiting bij kinderen, het beschermen van de rechten van het kind en het bevorderen van nationale en internationale samenwerking in de strijd tegen seksuele uitbuiting van kinderen.

In 2011 wordt het EU Kaderbesluit mensenhandel uit 2002 vervangen door de Richtlijn van de Europese Unie inzake de bestrijding van mensenhandel (hierna: EU Richtlijn mensenhandel of richtlijn).14 De richtlijn beoogt het EU Kaderbesluit mensenhandel te wijzigen en uit te breiden. In de richtlijn wordt uitgegaan van een geïntegreerde, holistische en op mensenrechten gebaseerde aanpak van de strijd tegen mensenhandel.15 De verbetering van preventie, vervolging en bescherming van de rechten van de slachtoffers zijn belangrijke doelstellingen. De richtlijn verhoogt verder de minimum maximum straffen voor eenvoudige mensenhandel en de mensenhandel onder strafverzwarende omstandigheden ten opzichte van het kaderbesluit. Net zoals het kaderbesluit besteedt de richtlijn aandacht aan de aansprakelijkheid van rechtspersonen indien zij betrokken zijn bij mensenhandel. Tevens formuleert de richtlijn regels omtrent de rechtsmacht van de lidstaten in geval van mensenhandel. Veel uitgebreider dan in het kaderbesluit worden verplichtingen gesteld met betrekking tot de rechtsbescherming van slachtoffers. Slachtoffers moeten toegang hebben tot juridisch advies, vertegenwoordiging in rechte (indien nodig kosteloos) en moeten schadevergoeding kunnen vorderen. Zij dienen bescherming te krijgen, en ondersteund en behoed te worden voor onnodige herhaaldelijke ondervragingen. Tot slot dienen lidstaten passende preventieve maatregelen te nemen, zoals onderwijs en opleiding, om de vraag die de voedingsbodem is voor alle vormen van uitbuiting te ontmoedigen of onderzoeks- en opleidingsprogramma’s op te zetten en informatiecampagnes te voeren om het bewustzijn van mensen over mensenhandel te vergroten. Staten moeten daarnaast functionarissen opleiden zodat zij in staat zijn (potentiële) slachtoffers van mensenhandel te herkennen en actie te ondernemen.