6.2.3 Ingezetenschap

Het staat de lidstaten van de Raad van Europa vrij om buitenlanders kiesrecht te verlenen wanneer zij gedurende een bepaalde periode in het land hebben verbleven. Uit artikel 3 Protocol 1 EVRM volgt daartoe echter geen verplichting. Andersom geldt hetzelfde: lidstaten mogen bepalen dat burgers die in het buitenland verblijven, al dan niet na verloop van tijd, het kiesrecht verliezen.1 Het EHRM formuleerde in 1999 vier gronden op basis waarvan dit onderscheid gerechtvaardigd is. Het gaat daarbij allereerst om de aanname dat niet-ingezetenen minder geïnteresseerd zijn in de nationale politiek. Daarnaast ging het EHRM ervan uit dat niet-ingezetenen voor kandidaten moeilijker te bereiken zijn tijdens de verkiezingscampagne en niet betrokken zijn bij de selectie van kandidaten of het opstellen van verkiezingsprogramma’s. Ten derde worden niet-ingezetenen minder geraakt door de besluiten van de te verkiezen organen. De vierde grond hangt daarmee samen: lidstaten mogen ervoor waken dat personen in het buitenland invloed hebben op de besluitvorming in binnenlandse aangelegenheden.2

De vraag rijst of deze gronden vandaag de dag nog even geldige redenen vormen om onderscheid te maken tussen ingezetenen en niet-ingezetenen. Het EHRM beantwoordde deze vraag in 2013, met zijn uitspraak in de zaak Shindler/the United Kingdom. De zaak draaide om de vraag of het Verenigd Koninkrijk burgers die langer dan vijftien jaar in het buitenland woonden het kiesrecht mocht ontnemen. Het EHRM wees in zijn oordeel op de toegenomen migratie tussen de verschillende lidstaten en de betere mogelijkheden – nieuwe technologieën en goedkoper transport – voor niet-ingezetenen om met hun vaderland contact te houden.3 Een aantal lidstaten had om die reden de kieswetgeving aangepast en ook niet-ingezetenen de mogelijkheid gegeven te stemmen. Dit gebeurde onder aanmoediging van bijvoorbeeld de Parlementaire Vergadering en de Venice Commission, die zich beide sterk maakten voor de bredere introductie van kiesrecht voor niet-ingezetenen.4 Ondanks deze trend signaleerde het EHRM echter nog altijd onvoldoende Europese consensus om te komen tot een positieve verplichting voor lidstaten om ook niet-ingezetenen kiesrecht te geven.5

Nederland behoort tot de landen die in de loop der jaren het onderscheid tussen ingezetenen en niet-ingezetenen terzijde heeft geschoven. Sinds de grondwetsherziening van 1983 is het voor deelname aan de Tweede Kamerverkiezingen in beginsel niet vereist om ingezetene te zijn. De grondwetgever vond dat burgers in het buitenland beter op de hoogte konden blijven van de Nederlandse politiek en zich daarbij ook nauwer betrokken voelden dan voorheen.6 Wel kreeg de formele wetgever in artikel 54 lid 1 Gw de mogelijkheid om niet-ingezetenen van het (actieve) kiesrecht uit te zonderen. De opzet van artikel 54 lid 1 Gw diende ertoe om de gewone wetgever te laten beslissen welke groepen Nederlanders in het buitenland al dan niet kiesrecht zouden moeten krijgen. De Grondwet moest aan deze afweging niet in de weg staan. De regering merkte daarover wel op het niet opportuun te achten om het kiesrecht toe te kennen aan ‘Nederlanders die geen duidelijke band met Nederland meer hebben’.7 Tegelijkertijd echter moest de wetgever zich bewust zijn van het uitzonderingskarakter van eventuele uitsluitingen. De regering stelde dat ‘alleen wegens bijzondere redenen afgeweken zal mogen worden van de hoofdregel die inhoudt dat Nederlanders in het buitenland het kiesrecht bezitten’.8 Als voorbeeld van een categorie burgers ten aanzien waarvan uitsluiting overwogen zou kunnen worden, noemde zij de Nederlanders die nooit in Nederland gewoond hebben.9

Ook wees de regering op de positie van de inwoners van de toenmalige Nederlandse Antillen, die uitgesloten zouden kunnen worden om dubbel kiesrecht te voorkomen. Zij konden immers al voor hun ‘eigen’ volksvertegenwoordigende organen stemmen. De wetgever sloot in navolging daarvan inderdaad de inwoners van Aruba, Curaçao en Sint Maarten in beginsel uit van het (actieve) kiesrecht (zie artikel B 1 Kw).10 Critici stellen terecht dat daarmee sprake is van een democratisch tekort, nu de Tweede Kamer betrokken is bij de besluitvorming in Koninkrijksaangelegenheden.11 Ondanks de kritiek is deze constructie tot op heden ongewijzigd gebleven. In 2006 oordeelde de ABRvS dat het gemaakte onderscheid de toets aan artikel 14 EVRM en artikel 3 Protocol 1 EVRM kon doorstaan.12

Het aanwijzen van andere groepen niet-ingezetenen die uitgesloten zouden moeten worden van het kiesrecht, vond de wetgever tijdens de herziening van de Kieswet in 1989 minder eenvoudig. Er was veel voor te zeggen om degenen zonder voldoende nauwe band met Nederland uit te sluiten, zoals de regering tijdens de grondwetsherziening al had gesuggereerd. De moeilijkheid was er echter in gelegen om een objectieve maatstaf te vinden ter bepaling van deze band met Nederland, omdat ieder onderscheid iets willekeurigs zou hebben. Ook bij de praktische uitvoerbaarheid van een eventueel uitsluitingsregime waren kanttekeningen te plaatsen.13 Om die reden werd afgezien van het uitsluiten van specifieke groepen kiezers. In plaats daarvan werd in het registratievereiste voor kiezers in het buitenland, dat overigens eerst en vooral praktisch noodzakelijk was, ook een maatstaf gevonden voor het bepalen van een voldoende band met Nederland. De verwachting was dat de niet-ingezetenen die deze band niet voelden, zich eenvoudigweg niet als kiezer zouden laten registreren.14 Dit registratievereiste werd overigens niet beschouwd als een beperking van het kiesrecht. Iedere kiezer in het buitenland kon zich immers laten registreren.15 Daarop is kritiek mogelijk, nu het registratievereiste wel degelijk een drempel opwierp voor verkiezingsdeelname. Er werd immers een voorwaarde gesteld, die de kiezer zelf moest vervullen alvorens zijn kiesrecht uit te kunnen oefenen.

Voor zover het registratievereiste überhaupt ooit een effectieve manier is geweest om de burgers met en zonder band met Nederland van elkaar te scheiden, moet anno 2024 geconcludeerd worden dat het vereiste die functie niet langer kan vervullen. De wetgever heeft zich de laatste decennia aanzienlijk ingespannen om het stemmen voor niet-ingezetenen te faciliteren, onder andere door het registreren te vergemakkelijken.16 Kiezers kunnen zich sinds 2017 permanent laten registreren, terwijl ze dat tot dat moment bij elke verkiezingen opnieuw moesten doen. De indruk bestond dat deze steeds te herhalen registratieprocedure door de kiezer als administratieve last werd ervaren.17 Nu volstaat een eenmalige registratie en worden kiezers uit het register verwijderd bij overlijden, op eigen verzoek of als de kiezer niet meer voldoet aan de vereisten van kiesgerechtigdheid.18 Om de informatie in het register actueel te houden, met name waar het gaat om adreswijzigingen, verlies van het Nederlanderschap of overlijden, worden mutaties in de Basisregistratie Personen ook in het kiezersregister doorgevoerd. Waar de moeite die kiezers aanvankelijk moesten doen om zich te registreren wellicht kon dienen als bewijs van een ‘band met Nederland’, zijn de inspanningen van de wetgever er de laatste jaren juist op gericht om die moeite weg te nemen. Het registratievereiste lijkt zodoende te hebben afgedaan als middel om betrokken en niet-betrokken kiezers van elkaar te onderscheiden.19