7.3.2.9 Controle op de NEa

Tot dusver is vastgesteld dat door de controle die uitgaat van de verificateurs en NEa, overtredingen met een redelijke mate van zekerheid worden gedetecteerd. Bovendien worden er door de bank genomen stevige boetes opgelegd ten aanzien van geconstateerde overtredingen. Dat ten aanzien van lichtere overtredingen eerst met een waarschuwing wordt opgetreden is derhalve ook niet problematisch. Van belang is dan nog op welke wijze toezicht wordt gehouden op het functioneren van het bestuur van de NEa. Immers, van belang is dat er zekerheid bestaat omtrent het goed functioneren van deze toezichthouder, gezien de centrale rol die hij speelt in de handhaving van de implementatie van het ETS in de Nederlandse rechtsorde.

Toezicht vindt plaats door zowel zelfcontrole, als toezicht door de Minister. Met betrekking tot de zelfcontrole zijn van belang:

De NEa is gevestigd te Den Haag.3 De secretaris-generaal van I&M fungeert onder de NEa-Code Goed Bestuur als eigenaar van de NEa.4 De directie van de NEa is belast met de dagelijkse leiding van de NEa.5 De directeur van de NEa is mandaat verleend om besluiten voor het bestuur van de NEa te nemen, alsmede medewerkers van de NEa volmacht te geven in rechte op te treden.6 Ook fungeert hij als Secretaris van het bestuur. Daarbij is hij belast met de voorbereiding van de besluitvorming van het bestuur, maar hij heeft zelf geen stemrecht.7 Op de directie wordt toezicht gehouden door het bestuur van de NEa. Daartoe schrijft de NEa-Code Goed Bestuur voor dat het bestuur, en ieder bestuurslid afzonderlijk, de verantwoordelijkheid heeft om van de directie alle informatie te verlangen die het bestuur nodig heeft om zijn taak als bestuur goed te kunnen uitvoeren.8 De directie heeft op zijn beurt tot taak tijdig het bestuur de voor diens taak benodigde gegevens te verstrekken.9 De directie heeft ook tot taak het op de NEa toegesneden in tern risicobeheers- en controlesysteem voor wat betreft de wettelijke taken van de NEa te evalueren. Onderdeel hiervan vormt de gedragscode van de NEa,10 alsook risicoanalyse van de operationele, financiële, politieke en maatschappelijke doelstellingen van de NEa.11 De directie rapporteert hierover in het intern jaarverslag, dat is bestemd voor de Minister.12 De NEa-Code Goed Bestuur bevat eveneens een klokkenluidersregeling. Artikel 3.1.4 bepaalt:

Sinds 1 juli 2016 is de Wet Huis voor klokkenluiders in werking getreden, op basis waarvan ook werknemers bij het Rijk informatie, advies en ondersteuning inzake het vermoeden van een misstand kunnen vragen bij de afdeling advies van het Huis voor Klokkenluiders.13 Ook kunnen zij een vermoeden van een misstand melden bij de afdeling onderzoek ten behoeve van een onderzoek. Zij kunnen tevens verzoeken ‘een onderzoek in te stellen naar de wijze waarop de werkgever zich jegens hem heeft gedragen naar aanleiding van een melding van een vermoeden van een misstand’.14

De NEa-Code Goed Bestuur regelt verder nog dat de directie geen nevenfuncties vervult die ongewenst zijn met het oog op de goede vervulling van zijn functie als directeur van de NEa. Alle nevenfuncties, anders dan uit hoofde van zijn functie als directie (directeur of directeur-plaatsvervanger) 15 van de NEa, moeten door de directie aan de eigenaar (secretaris-generaal van I&M) en het bestuur van de NEa worden gemeld.16 Het bestuur bespreekt eens per jaar in afwezigheid van de directie het functioneren van laatstgenoemde.

Het bestuur bespreekt daarbij eveneens de eventuele conclusies die eraan moeten worden verbonden.17 Indien de conclusies ook tot de verantwoordelijkheid van de secretaris-generaal van I&M in diens hoedanigheid als eigenaar van de NEa behoren, wordt voorgeschreven dat deze conclusies ook met hem worden besproken.18

De NEa-Code Goed Bestuur schrijft ook voor dat het bestuur van de NEa zich onderwerpt aan een jaarlijkse zelfevaluatie. Daarin wordt, eventueel met een extern adviseur, het functioneren van het bestuur en de individuele leden besproken. Tevens worden de conclusies die aan de zelfevaluatie verbonden moeten worden besproken. Zo nodig wordt bij deze evaluatie ook het gewenste profiel, samenstelling en competentie van het bestuur besproken. In het extern jaarverslag van de NEa wordt uitgewerkt op welke wijze de evaluatie heeft plaatsgevonden.19

Leden van het bestuur van de NEa mogen geen nevenfuncties vervullen die ongewenst zijn met het oog op een goede vervulling van hun functie of de handhaving van hun onafhankelijkheid of van het vertrouwen daarin.20 Voor het bestuur van de NEa zijn in dit kader eveneens regels te vinden in de NEa-Code Goed Bestuur.21 Interessant in dit kader is dat ingevolge de NEa-Code Goed Bestuur een lid van het bestuur dient af te treden ‘bij onvoldoende functioneren, structurele onverenigbaarheid van belangen of wanneer dit anderszins naar het oordeel van bestuur geboden is’.22 De NEa-Code Goed Bestuur is echter slechts een regeling van intern huishoudelijke aard. Er bestaat geen wettelijke verplichting voor het bestuurslid om in deze gevallen af te treden. Wel kan hij in de genoemde gevallen worden ontslagen door de Minister. Bovendien schrijft de NEa-Code Goed Bestuur voor dat de publieke nevenfuncties van de bestuursleden, voor zover relevant voor de vervulling van zijn taak als bestuurslid, worden gepubliceerd op de website van de NEa.23 Twee aspecten vallen hier op:

In de NEa-Code Goed Bestuur wordt wel uitgewerkt dat:

Ook het bestuursreglement bevat een regeling inzake belangenverstrengeling en verschoning. Hieruit vloeit onder meer voort dat elke vorm en schijn van belangenverstrengeling of schijn van vooringenomenheid van de leden van het bestuur bij het uitoefenen van hun publiekrechtelijke bevoegdheden dient te worden vermeden.25 Daartoe dient een bestuurslid een (potentieel) tegenstrijdig belang terstond aan de voorzitter te melden.26 In dat geval neemt hij geen deel aan de vergadering.27 Verschoning kan ongevraagd door het bestuur worden verleend wanneer het bestuur van mening is dat de onpartijdigheid van een bestuurslid bij een bepaalde aangelegenheid in het geding kan zijn, of de schijn van partijdigheid de taakvervulling van het bestuur met betrekking tot die aangelegenheid kan schaden. In dat geval neemt het bestuurslid geen deel aan de behandeling van en besluitvorming over de betreffende aangelegenheid.28 Een dergelijke verschoning wordt in het verslag van de vergadering opgenomen.29 De vergaderingen van het bestuur zijn in beginsel niet openbaar.30

De Wzbo en paragraaf 2.1 Wm normeren de relatie tussen de Minister en het bestuur van de NEa. De Minister heeft verschillende toezichthoudende bevoegdheden op grond van paragraaf 2.1 Wm en de Wzbo. De leden van het bestuur van de NEa worden benoemd door de Minister. 31Hij heeft ook de bevoegdheid hen te schorsen of te ontslaan, zij het dat dit slechts is toegestaan in geval van ongeschiktheid of onbekwaamheid voor de vervulde functie, dan wel wegens andere zwaarwegende in de persoon van de betrokkene gelegen redenen.32 Over het functioneren van de het bestuur van de NEa dient hier bovenop iedere vijf jaar verslag te worden uitgebracht aan de beide Kamers der Staten-Generaal.33 Door de ministeriële verantwoordelijkheid bestaat hier dus indirect een democratische controle op het functioneren van het bestuur van de NEa.34

Het meest actieve toezicht is vooral gevestigd in het jaarlijkse (financiële) toezicht. Ieder jaar dient het bestuur van de NEa overeenkomstig artikel 25 Wzbo een ontwerp-begroting bij de Minister in. Aangezien de NEa een agentschap is van het Ministerie van I&M, vallen de begroting en jaarrekening onder de verantwoordelijkheid van het betreffende Ministerie, en zijn ook de Comptabiliteitswet 2001 en de regeling agentschappen van toepassing.35 Hiermee vallen de financiën van het bestuur van de NEa dus onder de verantwoordelijkheid van de Minister.36

Indien gedurende het jaar aanmerkelijke verschillen ontstaan, of dreigen te ontstaan, tussen de werkelijke en begrote baten en lasten, dan wel inkomsten en uitgaven, dan dient het bestuur van de NEa hiervan onverwijld mededeling te doen aan de Minister onder vermelding van de oorzaak van de verschillen.37 Verder dient het bestuur van de NEa jaarlijks aan de Minister en de beide Kamers der Staten-Generaal een jaarverslag toe te sturen, dat moet zijn opgesteld voor 1 juli.38 In het jaarverslag dienen de taakuitvoering en het gevoerde beleid uiteengezet te worden. Het jaarverslag dient tevens het gevoerde beleid met betrekking tot de kwaliteitszorg te bevatten.39 Ook dient hierin verantwoording te worden afgelegd over de wijze waarop uitvoering is gegeven aan de NEa-Code Goed Bestuur.40 De jaarverslagen worden door de NEa overigens ook actief online gepubliceerd.41

Verder moet erop worden gewezen dat de Minister bevoegd is besluiten van het bestuur van de NEa te vernietigen. Dit vernietigingsbesluit moet worden openbaar gemaakt in de Staatscourant.42 Ook kan de Minister noodzakelijke voorzieningen treffen, indien het bestuur van de NEa haar taken ernstig verwaarloost. Van deze voorzieningen moet onverwijld mededeling worden gedaan aan beide Kamers der Staten-Generaal.43

Gezien de wijze waarop het bestuur van de NEa zelfcontrole uitvoert en hierover verslag dient af te leggen, bestaat er hier reeds input voor de Minister op basis waarvan nadere controle kan worden uitgeoefend.44 Bovendien zorgt de instelling van de directie ervoor dat er tevens middels interne verslaglegging een uitgebreide informatiestroom over het opereren van het bestuur van de NEa bestaat voor de Minister. De klokkenluidersregeling tot slot kan dienen als een aanvullend instrument die de kans op het detecteren van tekortkomingen kan vergroten. De nadruk van het toezicht ligt dus evenwel op ‘zelfcontrole’, die wordt gecommuniceerd aan de Minister. In principe mag hiermee worden aangenomen dat een sluitend controlesysteem is gerealiseerd. Er zijn geen redenen om aan te nemen dat het bestuur van de NEa niet goed zou functioneren.