8.4.2 Het Natuurakkoord

Het natuurakkoord heeft belangrijke consequenties voor het natuurbeheer, in het bijzonder voor de realisatie en de instandhouding van de EHS.1 Het Rijk draagt de verantwoordelijkheid voor het natuurbeleid en de inrichting van het landelijk gebied over aan de provincies. Deze nieuwe bevoegdheidsverdeling moet worden vastgelegd in de Wet natuurbescherming en de Wet inrichting landelijk gebied.2 In het natuurakkoord is ook vastgelegd dat een aantal beleidstaken (zoals overige natuur, nationale parken, nationale landschappen, reconstructie zandgebieden en robuuste verbindingen) niet langer worden aangemerkt als een rijkstaak.3 In de toekomst beschikken de provincies met betrekking tot de genoemde onderwerpen over een autonome bevoegdheid. Provincies kunnen op eigen initiatief ‘inzet plegen’ op het terrein van overige natuur, nationale parken of andere onderwerpen.4 In het natuurakkoord is overeengekomen om de ‘herijkte’ EHS in 2021 af te ronden.5 De omvang van de EHS wordt teruggebracht van 728.5000 naar 600.000 hectare.6 Het kabinet Rutte-Asscher is in tegenstelling tot eerdere plannen wel voornemens om de robuuste verbindingszones te realiseren.7

Bij de realisatie van de EHS verschuift de focus naar het voldoen aan internationale verplichtingen. Er wordt prioriteit toegekend aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Vrl, de Hrl en de Kaderrichtlijn Water (hierna: Krw)8 Daarnaast bevat het natuurakkoord de verplichting om de ‘herijkte’ EHS planologisch te borgen in provinciale ruimtelijke verordeningen.9 Het Investeringsbudget landelijk gebied en de bijbehorende bestuursovereenkomsten voor de periode 2007-2013 komen te vervallen. De bestuursovereenkomsten worden per 1 januari 2011 afgerekend. Bij deze afrekening vormen de daadwerkelijke bestedingen van de provincies het uitgangspunt. De overgebleven Ilg-middelen worden, na aftrek van een bezuiniging van € 600 mln, ingezet voor beheer in de periode 2011-2013 en ter financiering van harde juridische verplichtingen die zijn aangegaan vóór 20 oktober 2010.10 Het investeringsbudget landelijk gebied is afgerond op 23 november 2012.11 Nadien zijn de aangekondigde bezuinigingen op het natuurbeheer verzacht door een eenmalige ‘natuurimpuls’ van € 200 mln. Van dit bedrag is € 126, 9 mln bestemd voor investeringen die bijdragen aan de realisatie van een robuuste EHS.12

Het natuurakkoord is op 7 december 2011 respectievelijk 10 februari 2012 aangevuld met een ‘toelichting’ op, en uitvoeringsafspraken. Genoemde uitvoeringsafspraken zijn noodzakelijk om de uitvoering van het natuurakkoord mogelijk te maken, omdat niet alle provincies hebben ingestemd met het natuurakkoord. De inhoud van het natuurakkoord stuitte in eerste instantie op veel verzet bij de provincies. De belangrijkste reden hiervoor was het eenzijdig opzeggen van de eerder aangegane financiële verplichtingen door het Rijk in het kader van de Ilg.13 Daarnaast bestond er bezorgdheid over de bezuinigingen en de mogelijkheden om natuurwaarden op provinciaal niveau adequaat te beschermen. Uiteindelijk hebben acht provincies ingestemd met het natuurakkoord. Groningen,

Drenthe en Friesland en Flevoland stemden niet in met het akkoord, maar werken uit praktische overwegingen wel mee aan de uitvoering van het natuurakkoord.14 Op verzoek van het kabinet Rutte-Verhagen zijn de effecten van het Natuurakkoord getoetst door het Planbureau van de Leefomgeving. In de Notitie ‘Beoordeling Natuurakkoord’ worden kritische kanttekening geplaatst bij de beoogde effecten van de gemaakte afspraken. De onderzoekers stellen onder andere dat:

De realisering van een gunstige staat van instandhouding van habitats en soorten raakt voor de langere termijn verder buiten bereik. De effectiviteit en de doelmatigheid van de voorgestelde maatregelen is (nog) onduidelijk. Volgens de onderzoekers is dat afhankelijk van de toekomstige bevoegdheidsverdeling in de Wet natuurbescherming en de gewijzigde Wet inrichting landelijk gebied. De versobering van de uitvoering van de beheersmaatregelen (SK: de aanleg en het onderhoud van de EHS) zal naar verwachting leiden tot een versnelde afname van de natuurkwaliteit.16 In verband met de vernomen herijking van de EHS heeft het PBL een ‘Quick Scan van varianten’ opgesteld.17 Hieruit blijkt dat de voorgenomen bezuinigingen op het natuur- en landschapsbeleid zullen leiden tot een verdere verslechtering van de natuurkwaliteit en de leefomstandigheden van planten- en dierensoorten die op basis van de Vrl en Hrl moeten worden beschermd. Dit heeft tot gevolg dat het realiseren van een gunstige staat van instandhouding verder uit zicht raakt.18 De oorzaak hiervan is dat het natuurakkoord vooral inzet op het behoud en beheer van bestaande Natura 2000-gebieden. Dit is onvoldoende om landelijk gezien voldoende natuurkwaliteit te behouden. Natuur buiten de Natura 2000-gebieden draagt in belangrijke mate bij aan de bescherming van habitats en soorten.19

Het kabinet Rutte-Asscher heeft de bezuinigingen die het gevolg waren van het eerder gesloten Natuurakkoord verzacht middels een éénmalige natuurimpuls van € 200 mln. De besteding van dit bedrag en het natuurbeleid voor de langere termijn is uitgewerkt in de Hoofdlijnennotitie ‘Ontwikkeling en beheer van natuur in Nederland’ (hierna: de Hoofdlijnennotitie).20 Op 18 september 2013 hebben de Staatssecretaris van EZ en de provincies op basis van dit document het Natuurpact gesloten.21 Het Natuurpact is gesloten in nauw overleg met maatschappelijke organisaties en bevat de hoofdlijnen van natuurbeheer tot 2027.22 Het is de bedoeling om het ‘Robuust Natuurnetwerk Nederland’ te realiseren. Dit natuurnetwerk moet de ruggengraat van de Nederlandse natuur gaan vormen en omvat daartoe onder meer de hele EHS alle Nederlandse Natura 2000-gebieden.23 Uit een eerste quickscan van het Planbureau voor de Leefomgeving blijkt dat realisering van de Hoofdlijnennotitie positieve effecten kan hebben op de kwaliteit van de Nederlandse natuur.24 Het PBL concludeert onder meer dat:

Desondanks bevat de quickscan een duidelijke waarschuwing aan het adres van de betrokken overheden. Naar de mening van het PBL is met het voorgenomen beleid in 2027 nog niet voldaan aan de Europeesrechtelijke verplichtingen. Het PBL formuleert dat als volgt:

Zo beschouwd blijft het de vraag of de decentralisatie van het natuurbeheer uiteindelijk zal leiden tot het realiseren van een gunstige staat van instandhouding van kwalificerende habitats en soorten in de Nederlandse Natura 2000-gebieden.27 Daar komt bij dat de realisering van die doelstelling in belangrijke mate afhankelijk is van toekomstige wetgeving zoals de Wet natuurbescherming.