7.4 Aanbevelingen

Het doel van de studie is het scheppen van een kader waarbinnen de Belastingdienst zijn gegevens, verkregen ten behoeve van de belastingheffing, rechtvaardig aan andere overheidsinstanties ter beschikking kan stellen voor het toezicht op de naleving van niet-fiscale wet- en regelgeving, zonder dat het zijn eigen taakuitoefening belemmert. In het onderzoek ben ik tot de conclusie gekomen dat het integreren van fiscale gegevens rechtvaardig kan plaatsvinden op basis van het kwalificeren van de gegevens. Een daarop afgestemd systeem van transparantie en rechtsbescherming is daarbij onontbeerlijk. Het delen van gegevens moet gepaard gaan met het zorgvuldig (af)wegen van belangen.

Geconcludeerd is dat het op dit moment ontbreekt aan een eenduidig kader waarbinnen de Belastingdienst zijn fiscale toezichtgegevens kan delen met andere toezichthouders. Om dit te bewerkstelligen formuleer ik de volgende algemene aanbeveling aan de wetgever:

1. Het delen van gegevens door de Belastingdienst moet passen binnen de wettelijke taakuitoefening. De verantwoordelijkheid daaromtrent zal dus moeten liggen op parlementair niveau. Dat moet de wijze waarop en de mate waarin het delen plaats kan vinden, bepalen. Het delen van gegevens door de Belastingdienst met andere bestuursorganen beperkt zich in beginsel tot zogenaamde (aangifte)gegevens (ex art. 6 e.v. AWR) voorzover die als gezamenlijke grondslag fungeren in hun taakuitoefening. Het parlement bepaalt in zijn hoedanigheid van wetgever concreet, na algemene belangenafweging, wat de Belastingdienst deelt met anderen. De Belastingdienst is transparant in zijn uitvoering door actief belastingplichtige – op individueel niveau – te melden dat hij die gegevens tevens beschikbaar stelt aan specifiek genoemde bestuursorganen. Dit kan bijvoorbeeld bij het indienen van de (belasting)aangifte waarbij belastingplichtige tevens bevestigt kennis te hebben genomen van deze wettelijke verplichting door de Belastingdienst. Vervolgens maakt de Belastingdienst die gegevens – actief of passief – bekend aan de desbetreffende bestuursorganen door deze op te nemen in een (AVG c.q. WOB bestendig) basisregister Toezichtgegevens. Een verdere kennisgeving bij het delen van die gegevens kan dan achterwege blijven.

Voor het delen van gegevens en inlichtingen verkregen in het kader van het (uitvoerings)toezicht door de Belastingdienst (met toepassing van de zogenaamde bijkomende verplichtingen ex art. 47 – 55 AWR) is aanvullende wet- en regelgeving noodzakelijk. Het harmoniseren van mogelijkheden tot het gezamenlijk vergaren van toezichtgegevens kan veelal niet op het niveau van concrete gegevens; dat blijft veelal beperkt tot het concretiseren van het doel van specifieke taakuitoefening. Het is namelijk vanwege de grote verscheidenheid aan gegevens (met een diversiteit aan labels zoals persoonsgegevens, bedrijfsgeheimen, wilsafhankelijke en geprivilegieerde gegevens) niet mogelijk die in zijn concreto te duiden. Maatwerk in het delen van gegevens blijft veelal onontbeerlijk. Dit leidt tot de volgende aanbevelingen aan de wetgever:

2. Het verbreden van het fundament voor gezamenlijke toezichtgegevens – de zogenaamde functioneel equivalente gegevens – door de functionele bevoegdheden zoveel mogelijk in de wetgeving te harmoniseren. Uitzonderingen in de bevoegdheden en toepassing voor exclusieve doeleinden moeten zoveel mogelijk worden beperkt en – voorzover ze bestaan – duidelijk zijn. De toezichtsbevoegdheden van de afzonderlijke toezichthouders kennen, ondanks de harmonisatie van bevoegdheden voor het nalevingstoezicht in de Awb, door bijzondere wet- en regelgeving nog steeds een grote diversiteit. Een verdere harmonisatie en transparantie is van belang voor de eenduidigheid in het toezicht. Dit geldt voor alle kernvormen van medewerking.

3. Bij het vergaren van gegevens door de Belastingdienst moeten de grenzen van het gebonden doelgebruik eenduidig worden aangegeven. De Belastingdienst moet bij functioneel equivalente gegevens op voorhand duidelijkheid kunnen verschaffen over het feit of die gegevens eventueel een breder toepassingsbereik kunnen krijgen – verenigbaarheid met andere doelen – dan alleen de belastingheffing. De Belastingdienst moet dan (kunnen) verwijzen naar een overzicht met alle wettelijke verplichtingen tot het verstrekken van gegevens aan andere bestuursorganen met de eenduidige uitwerking daarvan in convenanten. De betreffende toezichthouders moeten expliciet een wettelijke bevoegdheid hebben tot het (kunnen) verkrijgen van die gegevens bij de Belastingdienst (art. 67 lid 2 letter a AWR). De aard van de gegevensverstrekking heeft dan tevens de parlementaire toets doorstaan (met daarbij standaard een PIA).

4. De huidige ministeriële regeling (art. 43c Uitv. reg. AWR) mist de vereiste eenduidigheid voor het verstrekken van fiscale gegevens. Onnauwkeurige formuleringen en mogelijkheden zelfstandig invulling te geven aan de samenwerking maken die tot een te wankele grondslag voor de gegevensverstrekking. De parlementaire verantwoordelijkheid kan zelfs in de huidige praktijk degraderen tot die van individuele medewerkers van uitvoerende diensten. De Uitv. reg. AWR biedt bovendien alleen de wettelijke ontheffing van het verbod op fiscale bekendmaking (art. 67 AWR). De Uitv. reg. AWR voorziet niet in de wettelijke ontheffing van de verplichting tot geheimhouding (art. 2:5 Awb). Voor het kunnen verstrekken van gegevens is vanuit zowel de doelbinding als de geheimhoudingsplicht een wettelijke verplichting vereist. Dat zal bepaald moeten worden in de bevoegdheden van desbetreffende toezichthouders.

Met het intrekken van deze regeling en vervanging daarvan door een wettelijke verplichting op basis van art. 67 lid 2 letter a AWR kan de verstrekking van zowel de functioneel equivalente als de exclusief fiscale gegevens daadwerkelijk plaatsvinden volgens een wettelijke verplichting. De gegevensverstrekking heeft dan tevens de parlementaire toets doorstaan (met daarbij standaard een PIA). Het verdient aanbeveling om de wettelijke verplichtingen transparant en toegankelijk te maken voor burgers en bedrijven.

5. Er kunnen zich echter altijd onverwachte situaties voordoen waarin bijvoorbeeld een bestuursorgaan bepaalde gegevens van de Belastingdienst wil ontvangen en art. 67 lid 2 letter a AWR daarin niet voorziet. Een nieuw wetsartikel – in plaats van art. 67 lid 3 AWR – moet de mogelijkheid te voldoen aan die onvoorziene noodzaak, bieden. Het is vervolgens aan de staatssecretaris van Financiën hier eenduidig beleid voor te ontwikkelen.

De uiteindelijke bevoegdheid tot individuele ontheffing van het verbod op bekendmaking loopt via Onze Minister. In de praktijk is dat de staatssecretaris van Financiën. De individuele ontheffing moet beperkt blijven tot uitzonderlijk zwaarwegende maatschappelijke belangen waarin de wettelijke verplichting van art. 67 lid 2 letter a AWR niet voorziet. Een afweging van die belangen vindt plaats volgens het vaststaande beleid met de registratie van de overwegingen en een kennisgevingsprocedure voor de betreffende burgers en bedrijven. Die worden – in beginsel vooraf – van de gegevensverstrekking in kennis gesteld. In uitzonderlijke situaties kan - wanneer het algemeen belang dat vraagt – de kennisgeving achteraf plaatsvinden. De overwegingen tot gegevensverstrekking en moment van kennisgeving worden geregistreerd. Ook draagt een parlementaire verantwoording achteraf (op anonieme basis) bij aan de transparantie van deze uitzonderingsregeling. Dit betreft een aanbeveling op het terrein van de wetgever en die van het ministerie van Financiën.

6. De Belastingdienst registreert centraal alle gegevensverstrekking (waaronder ook andere vormen van inlichtingenuitwisseling wordt verstaan) met derden en treft de benodigde waarborgen voor de gegevensbeveiliging. Het kan gaan om zowel de functioneel equivalente als de exclusief fiscale gegevens. Het delen van deze laatste categorie gegevens vraagt om zwaarder wegende belangen: die gegevens zijn in beginsel uitsluitend ten behoeve van de fiscale taakuitoefening vergaard. De zorgvuldige belangenafweging zal ook als zodanig moeten blijken in de motivering bij het verstrekken van gegevens. Integratie van gegevens kan plaatsvinden bij functioneel equivalente gegevens: het delen van exclusief fiscale gegevens blijft beperkt tot het verstrekken van gegevens met wederzijdse erkenning van ieders wettelijke taak. De gegevens die de Belastingdienst kan delen met andere bestuursorganen neemt hij op in het basisregister Toezichtgegevens. Over het delen van fiscale gegevens wordt jaarlijks – geanonimiseerd – verantwoording afgelegd aan de Tweede Kamer in het beheersverslag Belastingdienst. Deze aanbeveling ligt tezamen met de volgende twee aanbevelingen, op het uitvoerende terrein van de Belastingdienst.

7. Als waarborg voor het – in beginsel – exclusieve gebruik van gegevens en inlichtingen voor fiscale doeleinden, kan de Belastingdienst op verzoek van belastingplichtige, een restrictieverklaring (‘gebruiksrestrictiegarantie’) afgeven waarin tevens het kader van eventueel breder gebruik wordt toegelicht met vermelding van de rechtsbescherming.

8. Transparantie in het gebruik van gegevens draagt bij aan het vertrouwen in bestuursorganen. Dat geldt voor het integreren van toezichtgegevens onverkort. Alle vertrouwelijke gegevens van burgers en bedrijven verdienen bescherming. Onderscheid in persoonsgegevens, bedrijfsgegevens, fabricagegegevens en overige gegevens is vanuit dat perspectief niet wenselijk. Eenduidigheid omtrent kwalificatie is vereist. Kaders voor eventuele verder gebruik zijn onontbeerlijk. Voor het delen van vertrouwelijke gegevens dient een eenduidige standaardprocedure te bestaan waarin de betrokkenheid van de gegevensverstrekkende burger of bedrijf als waarborg is opgenomen. Aansluiting moet worden gezocht bij de bescherming van persoonsgegevens (conform de AVG). Vanuit de wettelijke verplichting kan voor functioneel equivalente gegevens uitwerking plaatsvinden in convenanten. Die bevatten de voorwaarden voor het verstrekken van gegevens voor onderscheiden (wettelijk bepaalde) doelen.

Een basisregister Toezichtgegevens bevat gegevens die gedeeld kunnen worden. Een convenant bepaalt de procedurele uitwerking daarvan. Het delen van fiscaal unieke gegevens vindt slechts plaats – op initiatief van het bestuursorgaan en na gebleken noodzaak – met individuele kennisgeving tot het bekend maken daarvan voor die specifieke situatie. Deze transparantie en de daarop aansluitende rechtsbescherming – voor beide situaties – zal de rechtvaardigheid (en kwaliteit) van het delen van gegevens ten goede komen. Burgers en bedrijven behouden daarbij deels de regie over hun gegevens.

9. Als laatste aanbeveling noem ik een vervolgonderzoek naar de toekomst van de sociaaljuridische aspecten van de formulering van de huidige fiscale geheimhoudingsplicht. Is het verbod op ‘bekendmaking’ heden ten dage in deze digitale wereld nog steeds de hoeksteen van ons belastingstelsel? In de ontstaansgeschiedenis van de geheimhoudingsplicht komt steeds naar voren dat die de waarborg is voor de vereiste transparantie van burgers en bedrijven tegenover de Belastingdienst. De strikte formulering van de geheimhoudingsplicht dateert echter uit de negentiende eeuw. De aanvankelijk strikte formulering dat al hetgeen de Belastingdienst in het kader van het uitoefenen van zijn taak geheim moet houden, heeft in de loop van jaren vanuit de politiek en Belastingdienst zijn ‘strengheid’ te hebben verloren. De vraag is in welke mate de samenleving de fiscale geheimhoudingsplicht nog als hoeksteen voor het belastingstelsel ziet. De politiek lijkt een verdere fiscale transparantie voor ogen te hebben. De Belastingdienst bevindt zich in een spagaat. Hij beschouwt de geheimhoudingsplicht nog steeds als de hoeksteen voor het heffen van belastingen. Maar is dat laatste nog steeds het geval? Mogelijk kijkt de samenleving ook al over de ‘muren’ van de Belastingdienst heen en gaat die uit van een geheimhoudingsplicht die voor de rijksoverheid geldt. Het verstrekken van fiscale gegevens door de Belastingdienst, binnen de kaders van de AVG, heeft dan mogelijk geen invloed op de compliance in het kader van de medewerkingsverplichting.