3.2.3 Begrotingsbeginselen

De begrotingsbeginselen zijn eisen waaraan de begroting dient te voldoen om de begrotingsfuncties naar behoren te kunnen vervullen.1 De begrotingsbeginselen zijn het resultaat van de jarenlange machtsstrijd tussen de regering en het parlement met betrekking tot de (mede)bestemming en controle inzake de inkomsten en uitgaven van het Rijk.2 De beginselen zijn het fundament van het budgetrecht3 en houden in de eerste plaats verband met het de autorisatiefunctie van de begroting.4 De begrotingsbeginselen zijn normatief van aard.5 Volgens Van der Bij kunnen deze begrotingsbeginselen worden gezien als formele eisen waaraan de begroting moet voldoen. Wanneer voldaan is aan deze formele vereisten kan de begroting bepaalde functies vervullen. De begrotingsfuncties kunnen dan ook worden gezien als materiële vereisten.6

Net als over de begrotingsfuncties bestaat ook over de verschillende begrotingsbeginselen in de literatuur geen algehele consensus.7 Wel bestaat consensus over het feit dat de begrotingsbeginselen in twee categorieën uiteenvallen, namelijk de beginselen die betrekking hebben op de begrotingsinrichting en de beginselen die betrekking hebben op de begrotingsprocedure – ook wel de begrotingscyclus. In dit onderzoek zal het in de literatuur meest gangbare onderscheid in begrotingsbeginselen worden aangehouden.8 Met betrekking tot de begrotingsinrichting zijn dit: – eenheid en universaliteit;

Met betrekking tot de begrotingsprocedure zijn dit:

De eenheid van de begroting houdt in dat de begroting alle inkomsten en uitgaven moet bevatten en dat deze tegenover elkaar worden gesteld in één document.9 De universaliteit eist dat de inkomsten en uitgaven afzonderlijk zichtbaar moeten zijn.10 De begroting dient zo een compleet beeld te geven van de activiteiten van de overheid en de financiële consequenties ervan.11 Op basis hiervan kan het parlement een adequate afweging maken (autorisatie- en allocatiefunctie).

Een doelmatige indeling van de begroting eist dat de begroting overzichtelijk en logisch dient te zijn ingedeeld.12 Door een toegankelijke presentatie van de begroting kan onder andere aan het parlement voldoende inzicht worden gegeven in waar de overheid het geld aan uitgeeft en hoe de uitgaven met elkaar samenhangen.13 Het begrotingsstelsel geeft uitdrukking aan de indeling van de begroting. De indeling van de begroting hangt af van welke doelstelling met de begroting wordt beoogd.14 Met de operatie Verantwoord Begroten wordt vooral getracht inzicht te geven in de verantwoordelijkheden van de minister en de daarvoor beschikbare instrumenten. De nadruk wordt niet alleen gelegd op de koppeling tussen beleid en budgetten, maar nadrukkelijk wordt in de begrotingen aandacht besteed aan de ‘kostencomponent’, de budgettaire informatie.15

Voldoende specialisatie dient inzicht te geven in de inkomsten en (het doel van) de uitgaven, zodat met name het parlement voldoende handvatten heeft om toezicht en controle te houden op de uitgaven en de inkomsten. Te algemeen geformuleerde posten maken het lastig voor het parlement om te kunnen beoordelen waaraan het geld wordt uitgeven en om dit achteraf te kunnen controleren. Te gedetailleerde posten gaan ten koste van de overzichtelijkheid en zijn bovendien ook niet bevorderlijk voor het beheer en uitvoering van de begroting door de regering.16 De kritiek op de sterke afname van begrotingsartikelen met de komst van de operatie VBTB en Verantwoord Begroten, waardoor het parlement minder gericht kan amenderen en controleren, kan in verband worden gebracht met dit beginsel. Voldoende specialisatie houdt ook in dat de begroting op de meest actuele gegevens is gebaseerd en dat zo nauwkeurig mogelijk moet worden geraamd.

Het beginsel van periodiciteit houdt in dat de begroting op regelmatige tijdstippen bij het parlement wordt ingediend. Vooral gelet op de nauwkeurigheid van de ramingen en de regelmatige controle en verantwoording is een relatief korte periode het meest geschikt.17 In Nederland wordt de periode van een (kalender)jaar aangehouden.18 Dit komt ten goede aan de autorisatie- en controle- en verantwoordingsfunctie.

Het vereiste van prealabiliteit, voorafgaande instemming, wil zeggen dat het parlement voor het begin van het kalenderjaar waarop de begroting van toepassing is een machtiging geeft aan de regering tot het doen van uitgaven. Dit gebeurt door middel van de vaststelling van een begrotingswet. Als de begroting niet op tijd kan worden vastgesteld kan dit de autorisatiefunctie aantasten.19 Hiervoor is de zogenoemde viertwaalfde-regeling getroffen waardoor de minister in het geval de begroting niet voor 1 januari is vastgesteld toch over een bepaald bedrag kan beschikken om uitgaven te doen en verplichtingen aan te gaan.20 Het vereiste van voorafgaande instemming geldt ook voor tussentijdse wijzigingen in de begroting (suppletoire begrotingen).21

Met het vereiste van openbaarheid wordt tegemoet gekomen aan een van de eerste vereisten van democratie. De begroting(sstukken) moeten voor iedereen openbaar en toegankelijk zijn zodat zowel het parlement als het publiek een oordeel kan vormen over het voorgenomen beleid.22 De begrotingsstukken worden openbaar nadat deze zijn ingediend bij de Tweede Kamer. Bovendien worden de begrotingswetten (net als alle andere wetten) gepubliceerd in het Staatsblad (artikel 88 Grondwet). Ook de begrotingsbehandeling dient in het openbaar plaats te vinden.