8.3 Het Unieburgerschap en de LGO: het Koninkrijk in een ongemakkelijke spagaat

Waar het eerste thema ziet op de continuïteit in het burgerschapsdenken en het tweede thema op de toepassing van politieke representatie en wederkerigheid als wezenlijke burgerschapskenmerken in de Franse, Unierechtelijke en statutaire rechtsorde, gaat het derde thema over een rechtsfiguur die de convergentie van de verschillende rechtsordes mogelijk maakt: de LGO. Dit thema betreft de toekomstbestendigheid van het LGO-regime in de Koninkrijksverhoudingen. De LGO-regeling dankt haar bestaan aan het Franse recht, zoals blijkt uit Hoofdstuk III van deze studie. Het onderscheid tussen départements d’outre-mer (DOM) en territoires d’outre-mer (TOM) is peremptoir geweest voor het ontstaan van de LGO-regeling. Voor het onderscheid tussen de LGO en de UPG is aangesloten bij het in de jaren veertig van de vorige eeuw vigerende Franse recht. De Republiek achtte het noodzakelijk de Franse overzeese gebieden die een gereserveerde verhouding hadden tot de metropool, de TOM, te betrekken bij het Europese project. De gedachte was dat de Franse overzeese constitutionele verhoudingen anders in de knel zouden komen. Daarnaast zou de ontwikkeling van deze overzeese gebieden op den duur leiden tot grote economische voordelen voor de indertijd bestaande Gemeenschap.

In de jaren zestig van de vorige eeuw werden de meeste LGO echter onafhankelijk van het moederland. Gebieden met een relatief kleine omvang en lage populatiegraad bleven achter. Door de dekolonisatie van de aanvankelijke LGO-gebieden lijkt het karakter van de LGO-regeling aan verandering onderhevig te zijn. Hoewel het regime volgens het huidige VwEU nagenoeg ongewijzigd is gebleven, valt op dat de strekking van de LGO-regeling door de jaren is veranderd. Aanvankelijk wees de LGO-regeling in de richting van een rechtsbetrekking tussen de Unie en de LGO die het karakter had van een ontwikkelingssamenwerking. De rechtspraak van het Hof van Justitie aangaande de LGO en de zogenoemde LGO-besluiten van de Raad laten echter een ander beeld naar voren komen. Zo valt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie op te maken dat verschillende principes in het Unierecht zijn uitgebreid naar de LGO. Rechterlijke instanties van de LGO zijn bijvoorbeeld gemachtigd prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie, met als gevolg dat beide instanties direct – zonder tussenkomst van de lidstaat – aan de dialoogtafel kunnen deelnemen. Daarnaast kunnen de ingezetenen van de LGO die de nationaliteit hebben van een van de lidstaten van de Unie aanspraak maken op de rechten die zijn gekoppeld aan het Unieburgerschap. Deze ontwikkeling naar uniformiteit tussen de LGO en de Unie wordt bevestigd indien een blik wordt geworpen op de LGO-besluiten van de Raad. Het thans geldende LGO-besluit, dat uit 2013 stamt, past in de geschetste ontwikkelingslijn, aangezien onderwerpen als de bevordering van duurzaamheid en de regionale samenwerking van de LGO worden gereguleerd. Anders dan voorheen is er niet meer een eenzijdige nadruk op ontwikkelingssamenwerking. In plaats daarvan lijkt de rechtsbetrekking LGO-Unie zelfs wederkerig te worden ingevuld. Dat wil zeggen dat beide actoren over en weer rechten en plichten hebben jegens elkaar. Zo blijkt uit het Groenboek van de Commissie uit 2008 en de Mededeling van de Commissie in 2009 dat de Commissie afstand wil nemen van de LGO-regeling waarin de ontwikkelingssamenwerking leidend is. In de rechtspraak van het Hof van Justitie en de LGO-besluiten van de Raad wordt aldus toegewerkt naar convergentie tussen het LGO-regime en de Unie waarbij de LGO steeds meer worden beschouwd als de buitenste grenzen van de Unie.

De gelding van het Unieburgerschap in de LGO illustreert de kracht van de Europese burgerschapsnotie. Onverlet de omstandigheid dat de LGO onder de uitzonderingsassociatieregeling van Deel IV VwEU vallen, kunnen de personen in de LGO die de nationaliteit hebben van een van de lidstaten van de EU aanspraak maken op de rechten die zijn gekoppeld aan het Unieburgerschap. In de Delvigne-uitspraak van het Hof van Justitie trekt het Hof van Justitie dit uitgangspunt door en oordeelt dat art. 39 lid 2 EU-Handvest de uitdrukking vormt van het kiesrecht van Unieburgers voor de leden van het Europees Parlement. De convergentie tussen de LGO en de EU die blijkt uit deze ontwikkeling valt eveneens te ontwaren in de LGO-besluiten van de Raad, zoals blijkt uit Hoofdstuk IV van dit onderzoek. Het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de EU zal deze gang van zaken denkelijk versterken vanwege de omstandigheid dat hierdoor het aantal LGO drastisch zal verminderen. Tegen de achtergrond van de gelding van het Unieburgerschap in de LGO van het Koninkrijk, is de in 1954 door de Statuutgever gemaakte keuze – namelijk dat de rechten die gekoppeld zijn aan het Nederlanderschap vallen onder de bevoegdheid van de Koninkrijkslanden, met als gevolg dat niet alle politieke representanten van de staatsburgers in het Koninkrijk in decisieve zin bijdragen aan rijksregelgeving die is gebaseerd op het Statuut – dogmatisch en politiek onhoudbaar. De politieke representatie van alle Nederlandse staatsburgers in het vertegenwoordigende wetgevende orgaan van het Koninkrijk is thans een logisch noodzakelijk gevolg van de ontwikkelingen in de rechtsorde van de EU.

Wat betekent de hiervoor geïllustreerde tendens in het Unierecht voor de rechtsorde van het Koninkrijk der Nederlanden? Vooropgesteld dient te worden dat met de LGO-status aanvankelijk werd beoogd het Unierecht in zeer beperkte mate gelding te verlenen in de LGO. Enkel Deel IV VwEU zou van toepassing zijn aldaar. Het LGO-regime veronderstelde derhalve afstand, differentiatie en ongelijkheid tussen de LGO en de Unie. De huidige vervlechting van de LGO met de Unie illustreert dan ook de mankementen in de rechtsorde van het Koninkrijk. De doelstelling van het oorspronkelijke LGO-regime – afstand, differentiatie en ongelijkheid tussen de LGO en de Unie – sluit optimaal aan bij de verhoudingen die in het leven zijn geroepen door het Statuut. Deze verhoudingen zijn gestoeld op de gedachte dat de (overzeese) landen hun eigen aangelegenheden zelfstandig behartigen, met als gevolg dat die verhoudingen worden gekenmerkt door een vergaande autonomie van de landen. De positie van de overzeese landen van het Koninkrijk naar Unierecht – de LGO – vormt hiermee een belangrijk vraagstuk aan de hand waarvan het constitutioneel Koninkrijksrecht nader kan worden onderzocht. In dit proefschrift is het staatsburgerschap van het Koninkrijk bestudeerd vanuit het perspectief van de gelding van het Unieburgerschap in de LGO. Met het constateren van de wezenlijke gebreken die gepaard gaan met het morganatisch invullen van het burgerschapsbegrip in het Koninkrijk, het onderzoeken van de hoegrootheid daarvan en het analyseren van het gevolg daarvan voor het Koninkrijksrecht, kan hiermee de betekenis van het Unieburgerschap in de LGO voor het Nederlanderschap worden ontvouwd. De Nederlanders van de overzeese landen zijn burgers van de EU en onderdanen van het Koninkrijk. Zij zijn eigenaar van het Unierecht, maar niet van het Koninkrijksrecht. De toepassing van de Europese inkleuring van het burgerschapsbegrip in de LGO, waarbij de relatie tussen de LGO en de Unie zich kenmerkt door een toenemende mate van gelijkheid en uniformiteit, illustreert dit wezenlijk constitutionele gebrek. De tendens in het Unierecht ten aanzien van de ontwikkeling van de LGO strookt dan ook niet met de specifieke staatkundige constellatie van het Koninkrijk. Waar de rechtsrelatie tussen de LGO en de Unie zich steeds meer laat leiden door gelijkheid, uniformiteit en gemeenschappelijke onderworpenheid aan verschillende Unienormen, zijn de verhoudingen in het Koninkrijk nog steeds gebaseerd op afstand, differentiatie en ongelijkheid tussen de verschillende delen van het Koninkrijk.

De behandelde thema’s belichten dat het onderzoeksterrein van de burgerschapsnotie aanleiding kan zijn tot veel vragen. Deze vragen raken het publiekrecht over nagenoeg de gehele linie en bevatten aspecten van onder meer staatsrecht, politieke theorie en Europees Unierecht. Het burgerschapsbegrip verbindt deze en andere onderzoeksterreinen en legt mijns inziens een uniek krachtenveld bloot tussen de burgerschapshoedanigheden van de burger in verschillende rechtsordes. Het inzichtelijk maken van deze hoedanigheden van de burger in verschillende rechtsordes is dan ook een noodzakelijke voorwaarde om de rechtsverhouding die een burgerschap omvat, te kunnen belichten.