2.7 De introductie van de Comptabiliteitswet: meer greep op de controle van de financiën van het Rijk

In de decennia tussen de vestiging van het parlementaire stelsel en de Tweede Wereldoorlog hebben zich een aantal grondwetswijzigingen voorgedaan, onder andere in 1887, 1917, 1922 en 1938. Voor het budgetrecht is met name de grondwetswijziging van 1922 van belang. Met de grondwetswijziging van 1922 werd wederom1 de mogelijkheid gecreëerd tot een tweejaarlijkse begroting. Reden hiervoor was met name omdat het vaak lang duurde voordat de begroting werd vastgesteld, vaak zelfs tot april of mei van het lopende begrotingsjaar. Veel tijd werd besteed aan de beschouwingen over de begroting.

De invoering van de mogelijkheid tot het vaststellen van een tweejaarlijkse begroting werd echter nooit toegepast. Hiervoor werden verschillende redenen aangedragen. Ten eerste zou een tweejaarlijkse begroting niet tijdbesparend zijn.2 De Kamers hebben behoefte aan een gedachtewisseling over het regeringsbeleid. De begroting is het moment voor deze gedachtewisseling. Als deze alleen een keer per twee jaar zou worden gevoerd zouden de Kamers wel andere manieren vinden om alsnog een gedachtewisseling met de regering te voeren over het algemene beleid.3 Bovendien werd in 1922 met de wijziging van de Instructiewet voor de Algemene Rekenkamer van 1841 de viertwaalfde-regeling ingevoerd.4 Deze regeling hield in dat als de begroting niet voor 1 januari van het dienstjaar waarvoor het moest strekken bij wet was vastgesteld, de minister bevoegd is om te beschikken over viertwaalfde van de bedragen die in de artikelen van de laatst vastgestelde begrotingswet voor het gehele jaar zijn toegestaan. Deze regeling is tot op heden gehandhaafd gebleven in de Comptabiliteitswet, hoewel deze in de praktijk niet meer wordt toegepast.5 Daarnaast biedt een jaarlijkse begroting een betere waarborg voor nauwkeurigere ramingen voor de uitgaven.

Uiteindelijk bepaalde de Comptabiliteitswet van 1927 dat er jaarlijks een begroting werd ingediend. Pas met de grondwetswijziging van 1983 werd de mogelijkheid tot een tweejaarlijkse begroting uit de Grondwet gehaald.

Hoewel sinds 1887 het vereiste in de Grondwet is opgenomen om een wettelijke regeling te maken omtrent de verantwoording van de uitgaven en ontvangsten van het Rijk, duurde het nog 40 jaar voordat deze wettelijke regeling tot stand kwam. De Comptabiliteitswet van 1927 diende dan ook zowel ter uitvoering van de grondwettelijke bepalingen om voorschriften te geven omtrent de verantwoording van de uitgaven en de inkomsten6 alsook ter vervanging van de Instructiewet voor de Algemene Rekenkamer van 1841 die de taak en samenstelling van de Algemene Rekenkamer regelde.7 Dat het zolang heeft geduurd voordat er een wettelijke regeling tot stand kwam om de comptabiliteit te regelen had verschillende redenen. Ten eerste was er in de praktijk door de departementen al een praktijk van ‘comptabel recht’ ontstaan, hoewel ongeschreven. Ten tweede bestond er al een wet die de taak en samenstelling van de Algemene Rekenkamer regelde. De Kamers hadden zo de zekerheid dat er in ieder geval voldoende controle was op de rechtmatigheid van de uitgaven. En ten derde heeft er lange tijd strijd gewoed of de Algemene Rekenkamer nu repressief of preventief toezicht diende te houden op de overheidsfinanciën. In de Comptabiliteitswet van 1927 werd definitief het repressieve stelsel neergelegd:8 de Algemene Rekenkamer zou de uitgaven controleren nadat deze verricht waren.9 Dit betekende dat de Algemene Rekenkamer de rechtmatigheid van de rekening onderzoekt en deze vervolgens goedkeurde. Hierna legden de ministers (comptabele) verantwoording af over de rekening.

Ook werd de praktijk van de indemniteitswet gecodificeerd in de Comptabiliteitswet van 1927. Deze praktijk bestond sinds 186210 en is tot op heden in gebruik.11 Door het aannemen van een indemniteitswet kunnen de Kamers een bezwaar van de Algemene Rekenkamer tegen onwettige betalingen, die niet kunnen worden opgeheven door het indienen van een suppletoire begroting door de minister, opheffen. Dat het bezwaar van de Algemene Rekenkamer tegen onwettige betalingen wordt opgeheven is noodzakelijk omdat in de Grondwet12 staat dat de Algemene Rekenkamer de rekening goedkeurt. Het ontwerp van de indemniteitswet wordt voorgelegd aan de Kamers, waarmee de minister comptabele verantwoording aflegt over de onrechtmatige betaling. Bij instemming met deze wet worden de bezwaren van de Algemene Rekenkamer opgeheven en kan de rekening worden goedgekeurd. Dit betekent volgens Mulder echter niet per definitie dat de Algemene Rekenkamer ongelijk heeft. Met het aannemen van een indemniteitswet geeft het parlement aan dat het de zaak niet van zo’n politiek belang acht dat het met een verwerping van de wet de minister tot aftreden wil dwingen.13 In het geval van een indemniteitswet wordt aan de wetgever dus een oordeel gevraagd over een verschil van mening tussen de minister en de Algemene Rekenkamer.

De komst van de Comptabiliteitswet voorzag in de codificatie van bestaande praktijk, leemtes in het financieel beheer en in het beslechten van enkele kwesties die lang onbeslist waren gebleven.14 Dit betekende dat het parlement meer greep kreeg op de controle van de financiën van het Rijk. Met name de keuze voor het repressieve stelsel en de codificatie van de indemniteitswet betekende dat het parlement het laatste oordeel kreeg over uitgaven van de regering.