2.8 Tussenconclusie

Het budgetrecht komt voort uit het recht van de volksvertegenwoordiging om in te stemmen met belastingen. Eerst via persoonlijke inwilliging en later via de volksvertegenwoordigers in het parlement. De invoering van een algemeen belastingstelsel in 1805 betekende dat het budgetrecht vaste vormen kreeg. Vanaf het moment van het invoeren van het algemeen belastingstelsel stond niet meer van te voren vast met welk doel de belastingen werden geheven. Het parlement kon nu via de van tevoren vastgestelde begrotingen meepraten over de bestemming van het belastinggeld. Zo behield het parlement de mogelijkheid om via de begroting de uitgaven van de regering van tevoren goed te keuren en het doel te bepalen waaraan het geld werd uitgegeven. Achteraf diende de regering verantwoording af te leggen over de geïnde gelden. Het belastingrecht en het budgetrecht werden vanaf dit moment dan ook van elkaar gescheiden.

Nadat Nederland zijn onafhankelijkheid terug kreeg in 1813 bleef het budgetrecht en het indienen van de begroting gehandhaafd, maar werd het parlement aanzienlijk beperkt in het uitoefenen van dit recht. Grote delen van de financiën van de Rijk werden door de Koning onttrokken aan het zicht van het parlement. De financiële crisis van 1839 luidde een keerpunt in: het parlement eiste openheid van zaken en dwong bij de Koning af dat de ministers voortaan verantwoording af moesten leggen voor het regeringsbeleid. De financiële crisis en de gebeurtenissen die daarop volgden waren van doorslaggevend belang voor de omvang van de financiën van het Rijk, de omvang van het budgetrecht en vormden de opmaat tot de constitutionele verankering van het budgetrecht zoals we dat vandaag de dag nog steeds kennen.

In 1840 werd de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijk en het contraseign geïntroduceerd en in 1848 volgde de introductie van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid. Deze grondwetswijziging van 1848 betekende ook een versterking van het budgetrecht, onder andere door de introductie van het recht van amendement voor de Tweede Kamer en het recht op inlichtingen voor het parlement. Dit betekende dat de Tweede Kamer wijzigingen kon aanbrengen in de door de regering ingediende ontwerpbegroting en de ministers dienden het parlement te voorzien van informatie over de begroting en de uitgaven wanneer het parlement daarom vroeg. Met de introductie van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid was de verhouding tussen het parlement en de regering echter nog niet uitgekristalliseerd. Want wie trekt er bij een conflict tussen de regering en het parlement aan het langste eind, het parlement of de regering? Het budgetrecht – en met name het recht om de begroting te verwerpen – bleek een effectief middel voor het parlement om zijn positie tegenover de regering te bevechten. Met de vestiging van het parlementaire stelsel in 1866/68 werd het duidelijk: het kabinet dient haar ontslag aan te bieden aan de Koning als het niet langer het vertrouwen heeft van de Tweede Kamer.

Door de komst van de Comptabiliteitswet kreeg het parlement bovendien meer greep op de controle van de financiën van het Rijk. De komst van de partijendemocratie – en de daarmee gepaard gaande partijen-versplintering – veranderde de verhoudingen tussen het parlement en de regering echter, het dualisme werd nieuw leven ingeblazen en het accent van de werkzaamheden van het parlement richtten zich vooral op de controle van de regering en minder op de werkzaamheden van medewetgever en mederegeerder. De vertrouwensregel ging anders werken, omdat er geen sprake was van een kabinet dat werd gesteund door de meerderheid van de Tweede Kamer. Dit veranderde toen de verhoudingen na de Tweede Wereldoorlog tussen de regering en het parlement stabiliseerden met de komst van regeerakkoorden en parlementaire kabinetten – kabinetten die de steun van de meerderheid van de Tweede Kamer hebben – de regel werden.