5.2.7 Het Fiscal Compact en de Wet HOF: een inperking van het budgetrecht?

De toepassing van het correctiemechanisme wordt in de Wet HOF geheel uitbesteed aan de EU-instellingen.1 De Raad bepaalt niet alleen of sprake is van een significante afwijking die gecorrigeerd dient te worden, maar ook wat de budgettaire omvang en het tijdpad van deze corrigerende maatregelen dienen te zijn en of er sprake is van uitzonderlijke omstandigheden die een afwijking rechtvaardigen. Daarbij voldoet de regering waarschijnlijk wel aan de eisen zoals deze worden gesteld aan het correctiemechanisme in het Fiscal Compact en de gemeenschappelijke beginselen van de Commissie, hoewel dit uiteindelijk wordt beoordeeld door het Hof van Justitie (artikel 8Fiscal Compact).2

Dit doet de vraag rijzen of (de activering van) het correctiemechanisme zoals opgenomen in de Wet HOF implicaties heeft voor het budgetrecht van het parlement. Dit hangt mede af van de vraag of het herstelplan bindend is voor de begrotingswetgever. Mocht dit het geval zijn dan zou dit inderdaad implicaties kunnen hebben voor het budgetrecht van het parlement. De Minister van Financiën is volgens artikel 2 lid 5 Wet HOF verplicht om de aanbeveling van de Raad qua budgettaire omvang en tijd over te nemen in het herstelplan. Daarbij is de minister overigens vrij om te bepalen welke inhoudelijke maatregelen er worden genomen, al dient de minister wel rekening te houden met de in het Europees Semester geformuleerde aanbevelingen en beslissingen. Wanneer het parlement gebonden zou zijn aan het voorstel van de Minister van Financiën bij het vaststellen van de begroting dan verliest het parlement deels de autonomie om in laatste instantie over de begroting te beslissen.

Volgens de memorie van toelichting kan bij het opstellen van de begrotingen niet worden afgeweken van het herstelplan. Het herstelplan is bindend voor de begrotingen die vallen in de periode waarin de correctie plaatsvindt.3 Daarmee zou het herstelplan dus ook bindend zijn voor het parlement. Net als Reestman ben ik van mening dat het herstelplan dat de Minister van Financiën opstelt het parlement niet direct kan binden. Het herstelplan is immers een besluit van het kabinet neergelegd in een budgettaire nota waarin een wijziging van de begroting of van andere onderliggende wetten wordt aangekondigd.4 Het parlement kan besluiten om bij het vaststellen van de begroting of de onderliggende wetten het herstelplan over te nemen dan wel om ervan af te wijken. Hoewel het parlement niet zijn autonomie verliest om in laatste instantie te beslissen over de te nemen maatregelen, zowel qua inhoud, de budgettaire omvang en het tijdpad, wordt deze wel ingeperkt. De besluitvorming over de begroting wordt immers sterk ingekaderd door de aanbevelingen van de Raad.

Daarnaast is het relevant om de vraag te stellen of het Fiscal Compact als zodanig implicaties heeft voor het budgetrecht van het parlement. Het Fiscal Compact legt zowel de verplichting op om de regel van begrotingsevenwicht te respecteren als ook om deze regel te verankeren in nationale wetgeving. Naar de letter lijkt het verdrag niet in strijd te zijn met het budgetrecht zoals neergelegd in artikel 105 Grondwet. Het staat het parlement immers vrij om de uitgaven te autoriseren en in het verlengde daarvan invloed uit te oefenen op de beleidskeuzes zoals deze zijn gemaakt in de begroting en om de uitgaven te controleren. Het Fiscal Compact legt een resultaatsverplichting op zonder de lidstaten voor te schrijven hoe deze verplichting dient te worden bereikt. Volgens de restrictieve uitleg van artikel 91 lid 3 Grondwet is dit verdrag dan ook niet in strijd met artikel 105 Grondwet.5 Dit wil echter niet zeggen dat het Fiscal Compact geen invloed heeft op de autonomie van de begrotingsautoriteiten en het parlement in het bijzonder. Deze wordt namelijk wel ingeperkt nu de nationale begrotingsautoriteiten de keuze wordt ontnomen om zelf te bepalen welke begrotingspolitiek er wordt gevoerd.6 Dat uit de EU-verdragen en het Stabiliteits- en Groeipact ook al een dergelijke verplichting volgt doet hieraan niet af.7 Ook de regels uit het Stabiliteits- en Groeipact hebben immers tot gevolg dat de begrotingspolitiek op EU-niveau wordt bepaald.

Zoals Warmelink bepleit kunnen de indirecte gevolgen van deze Europese begrotingsregels dus aanzienlijke consequenties hebben voor de begrotingsautonomie van de begrotingsautoriteiten.8 Het uitgavenpatroon van de overheid wordt begrensd waardoor ook het nemen van bepaalde maatregelen wordt ingekaderd. Dit is des te meer het geval nu ook de coördinatie van het economisch beleid aanzienlijk is aangehaald. Hierdoor wordt de manoeuvreerruimte voor de besluitvorming over de begroting op nationaal niveau binnen de gegeven marges verder beperkt.9