1.2 Aanleiding tot het onderzoek

Het is, gelet op het voorgaande, verklaarbaar dat de overheid niet lichtzinnig met het onteigeningsinstrument mag omgaan. Een onteigening is met veel waarborgen omkleed. Deze waarborgen vloeien nu nog voort uit de onteigeningswet en zullen – naar verwachting – met ingang van 1 januari 2024 voortvloeien uit de Omgevingswet.

De meest tot de verbeelding sprekende waarborg is zonder twijfel die van een adequate schadevergoeding. Burgers die hun eigendomsrecht met betrekking tot een bepaalde zaak verliezen, dienen voor dat verlies gecompenseerd te worden. Het recht op schadevergoeding na een onteigening is in Nederland zelfs grondwettelijk verankerd. Artikel 14 van de Grondwet stipuleert dat een onteigening alleen kan geschieden tegen een vooraf verzekerde schadeloosstelling. Uit het woord ‘schadeloosstelling’ (in plaats van ‘compensatie’) kan worden afgeleid dat het steeds een volledige schadevergoeding betreft. De Hoge Raad vult dit begrip dan ook zo in dat alle schade die als rechtstreeks en noodzakelijk gevolg van de onteigening kwalificeert, voor vergoeding in aanmerking komt.1 Zodoende wordt een onteigende zoveel mogelijk teruggebracht in de vermogens- en inkomenspositie als waarin deze zou hebben verkeerd zonder de onteigening.

Bij de begroting van de schadeloosstelling is er een centrale rol weggelegd voor de door de rechtbank verplicht te benoemen deskundigen.2 Over deze deskundigen (hierna ook: onteigeningsdeskundigen) ga ik het in dit boek hebben. 3Van de onteigeningsdeskundigen wordt niet alleen verwacht dat zij de te onteigenen onroerende zaken taxeren, en in zoverre de rechter adviseren over een aspect dat zich buiten diens expertise bevindt. Ook wordt van die deskundigen verwacht dat zij het voortouw nemen bij de zoektocht naar de relevante rechtsregels en dat zij die rechtsregels vervolgens ook toepassen op de feiten. Zo zullen de onteigeningsdeskundigen zelfstandig op zoek gaan naar de schadeposten die de eigenaar lijdt, zullen zij daarna bezien of die schadeposten ook juridisch relevant zijn in de zin van of er een causaal verband bestaat tussen de eigendomsontneming en de opgetreden schadepost. Vervolgens zullen zij onderzoeken welke regels – voortvloeiend uit de wet en de rechtspraak – op die schadeposten van toepassing zijn, die regels ook daadwerkelijk toepassen en aan de hand daarvan de rechter adviseren over de omvang van de schadeloosstelling. Een deskundigenadvies dat op dergelijke wijze tot stand komt, bevat vrijwel alle elementen van het daaropvolgende vonnis van de rechter.4 Het zal dan ook niet verbazen dat van het deskundigenadvies in onteigeningszaken een meer dan indicatieve invloed uitgaat op het eindoordeel van de rechter.5

Het systeem waarin deskundigen een centrale rol vervullen bij de schadebegroting is later ‘doorgezet’ in met onteigening verwante situaties waarin ook een vergoeding plaatsvindt voor rechtmatige overheidshandelingen, zoals een schadevergoeding wegens (planologische) besluitvorming of wegens rechtmatig feitelijk handelen. De procedure voor de aanvraag en behandeling van zo een vergoeding, juridisch beter bekend als ‘nadeelcompensatie’, is weliswaar fundamenteel anders dan de onteigeningsprocedure,6 maar de adviestaak van de nadeelcompensatiedeskundigen vertoont wel dezelfde grondtrekken als die van de deskundigen in het onteigeningsrecht. Ook in het nadeelcompensatierecht is de inschakeling van deskundigen de hoofdregel. 7Daarnaast verstrekken ook die deskundigen een integraal advies aan het met het oog op de aanvraag om compensatie beslissingsbevoegde bestuursorgaan. Dat wil zeggen een advies dat niet alleen (taxatie)technische expertise bevat, maar dat ook ingaat op de juridische aspecten van de beoordeling. Die juridische aspecten zijn vanzelfsprekend anders dan die in het onteigeningsrecht – het gaat bij nadeelcompensatie in de kern om een toets aan het ‘égalité-beginsel’8 – maar het gevolg is wel hetzelfde: het bestuursorgaan krijgt een advies dat vrijwel alle elementen van het te nemen besluit bevat. Ook in het nadeelcompensatierecht is de invloed van het deskundigenadvies op het besluit van het bestuursorgaan (mede) daardoor groot. 9

De positie van de deskundigen in het onteigenings- en nadeelcompensatierecht (hierna ook gezamenlijk aangeduid als ‘schadedeskundigen’) wordt al geruime tijd vanuit verschillende juridische invalshoeken belicht. Zo hebben bijvoorbeeld Verpaalen en Wijting in meerdere publicaties de positie van de onteigeningsdeskundigen als te dominant bestempeld,10 heeft Sluysmans meermaals aandacht gevraagd voor het verassende gebrek aan regels en transparantie rondom de positie van de schadedeskundigen,11 heb ik zelf de door de schadedeskundigen te verrichten integrale adviestaak in verband gebracht met het rechtsstatelijke uitgangspunt van full jurisdiction12 en hebben onder andere Van Wijmen (P.C.E.),13 Te Rijdt en Dijkshoorn gewezen op de soms wel erg nauwe band die nadeelcompensatiedeskundigen hebben ten opzichte van het met de aanvraag om compensatie belaste bestuursorgaan.14

De nu al decennia durende aandacht vanuit al die verschillende juridische invalshoeken heeft er ondertussen niet toe geleid dat de positie van de schadedeskundigen een uitgekristalliseerd leerstuk is geworden. Reeds in 1996 concludeerde Van Wijmen dan ook treffend dat het een voortdurend ‘gepuzzel’ is rondom de positie van de schadedeskundige.15 Van Ravels kan twintig jaar later niet anders dan concluderen dat het voortschrijden van de tijd niet tot meer inzichten heeft geleid. 16